(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省厦门市集美区人民法院(2013)集行初字第10号判决书。
二审判决书:福建省厦门市中级人民法院(2013)厦行终字第113号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):林某,女,汉族。
委托代理人:卓杰,北京盈科(厦门)律师事务所律师。
被告(被上诉人):厦门市公安局集美分局,住所地:厦门市集美区文华路33号。
法定负责人:纪某,局长。
委托代理人:俞某、洪某,该局民警。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省厦门市集美区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:丁耀霜;审判员:王志鹏;人民陪审员:蔡铮。
二审法院:福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林琼弘;代理审判员:纪荣典、宋希凡。
6.审结时间
一审审结时间:2013年9月10日。
二审审结时间:2013年11月10日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告厦门市公安局集美分局(以下简称集美公安分局)于2013年3月15日作出厦公集(侨英)行罚决字[2013]03024号行政处罚决定书,查明林某于2013年3月13日下午,非法携带一瓶农药及一条绳子窜至北京市天安门广场扰乱公共场所秩序,被天安门公安分局制止,当场查获农药一瓶、绳子一条,后被移送厦门市公安局侨英派出所审查。随后,被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第十一条第一款之规定,决定对林某处以行政拘留七日,收缴农药一瓶、绳子一条。
2.原告诉称
原告林某诉称,被告作出的行政处罚无事实依据,程序亦不合法。首先,2013年3月13日下午,原告没有在北京市天安门广场扰乱公共场所秩序。其次,即使其携带农药和绳子有可能实施违反治安管理的行为,但也仅为准备工具、制造条件,不应对其予以处罚。再次,北京市公安局东交民巷派出所未出具相关授权或移交手续,被告不具有管辖权。故请求撤销被告作出的厦公集(侨英)行罚决字[2013]03024号行政处罚决定书,并要求被告作出合理赔偿。在庭审过程中,原告撤回要求被告作出合理赔偿的诉讼请求。
3.被告辩称
被告集美公安分局辩称,其作出的厦公集(侨英)行罚决字[2013]03024号行政处罚决定于法有据、程序合法,请求依法驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
厦门市集美区人民法院经公开审理查明:(1)林某认为其房屋、土地被征用的安置补偿遗留问题未得到解决,于2013年2月17日与其女孙某乘火车赴北京上访。(2)林某于2013年3月12日20时22分给集美区侨英街道办事处亓官生副主任发送短信,称其已准备好绳子、横幅和敌敌畏,将于次日去北京最高的树上,喝敌敌畏自杀。(3)2013年3月13日,林某随身携带绳子、农药(敌敌畏)和横幅,在北京乘坐前往天安门方向的20路公交车欲找最高的树自杀,随行的有其女孙某。(4)孙某在天安门广场周边的前门站独自下车,并将林携带的横幅一同带下车;林某在随后的下一站点下车,并步行返回欲寻找其女儿。(5)孙某在前门站下车后,携带横幅走进一条通往天安门广场方向的地下通道,在该地下通道的出口附近遇见林某。(6)林某母女的异常行为被北京市的相关警察察觉,经盘查后发现林某随身携带绳子和农药,随后母女二人被警察带至北京市公安局东交民巷派出所处理。(7)集美公安分局接东交民巷派出所通知后于2013年3月13日下午6时许在东交民巷派出所将林某传唤至厦门市公安局侨英派出所接受审查,并于2013年3月15日零时到达侨英派出所。(8)集美公安分局审查后于当日作出厦公集(侨英)行罚决字[2013]03024号行政处罚决定书,决定对林某处以行政拘留七日,收缴农药一瓶、绳子一条,并将林某交由厦门市第一拘留所执行拘留。
以上事实有原告林某提交的其女孙某书写的情况说明一份、被告集美公安分局提供的行政处罚决定书、收缴物品清单、实物罚没收据、受案登记表、传唤证、被传唤人家属通知书、行政拘留家属通知书、行政拘留执行回执、林某询问笔录、孙某询问笔录、提取笔录、行政处罚告知笔录、扣押物品清单、现场照片、到案经过、情况说明等证据材料及本院庭审笔录予以证实。
(四)一审判案理由
厦门市集美区人民法院经审理认为:双方当事人争议的焦点为:(1)2013年3月13日,林某是否已进入天安门广场范围;(2)林某的行为是否对公共场所秩序造成影响,如何定性;(3)对林某的行为,被告是否具有管辖权;(4)被告对林某作出的行政处罚决定是否合法。对此,本院予以查明、分析并认定。
1.林某是否已进入天安门广场范围方面
原告林某认为,首先,其母女事发当日乘坐的20路公交车,并未经过天安门广场;其次,其女孙某在前门站提前下车后,其亦在随后一站下车,其母女碰面并被警察发现的地点离天安门广场至少还有一至两站的公交车程,故认为其尚未进入天安门广场。
被告集美公安分局认为,本案所指的天安门广场,是广义上的概念,指整个天安门广场区域范围。孙某在前门站下车后,走进一条通往天安门广场方向的地下通道,并在该地下通道的出口处遇见林某,随后被警察查获。根据相关地图显示,该地点已属于天安门广场的管辖范围,故认为林某已进入天安门广场。
本院认为,根据被告在法庭上所作的说明,本案所指的天安门广场,是指广义上的天安门广场区域范围。事发当日,林某和孙某在北京乘坐的是前往天安门方向的20路公交车。孙某在前门站下车,后进入一条通往天安门广场方向的地下通道。林某在随后一个站点下车,步行返回欲寻找其女儿,并在前述地下通道的出口处遇见其女儿,随后即被北京的相关警察盘查。根据相关地图及各方当事人的相关证据和陈述,孙某下车所在的前门站,已属于天安门广场周边区域,而经过一条通往天安门广场方向的地下通道后的出口处的地理位置,即林某被当地警察盘查的地点,明显更接近天安门广场的中心区,可以认定林某已进入天安门广场区域范围。
2.林某的行为是否对公共场所秩序造成影响(即案件的定性问题)方面
原告林某认为,尽管其案发当日随身携带了绳子、横幅和敌敌畏,并想找最高的树自杀,但因孙某担心其做傻事,拿走横幅并提前下车,其只能在随后一站下车并寻找女儿,随后即被北京警察及时制止,其并未实施自杀行为,根本谈不上有任何扰乱公共秩序的行为。
被告集美公安分局认为,林某为了实施自杀,已经准备了绳子、横幅和敌敌畏等物品,并乘车前往天安门广场,只是因其女孙某提前下车,使其在具体实施自杀的过程中因被意外打断而未能完成,属于自杀未遂,但已对公共场所秩序造成影响,应认定其已扰乱公共场所秩序。
本院认为,案发当日,林某随身携带了绳子、横幅和农药(敌敌畏),乘坐20路公交车欲找最高的树自杀并到达了天安门广场区域范围,后被北京警察及时制止,并被带至东交民巷派出所,随后由被告带回侨英派出所接受审查处理。林某虽未能完成自杀行为,但纵观全过程,其举动明显属于过激行为,已对天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响,亦耗费了大量的国家警力资源,可以认定为扰乱公共场所秩序。
3.被告对本案是否具有管辖权方面
原告林某认为,本案发生在北京市,但北京市的公安机关(包括东交民巷派出所)并不认为应对其行为作出行政处罚,且纵观全案,被告并未提供任何北京市的相关公安机关出具的相关委托手续或移送手续,亦无移送过程中必备的说明情况的内档材料,故被告对本案无管辖权。
被告集美公安分局认为,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款,参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定,由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。违法行为人林某居住于集美区,被告就是其居住地的公安机关,应具有管辖权。在本案中,被告就是接北京市公安局东交民巷派出所通知后,才前往北京将林某及其女儿孙某传唤至侨英派出所接受审查处理。
本院认为,根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定,由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市,但被告作为违法行为人居住地的公安机关,认为由其管辖更为适宜,且违法行为发生地的公安机关,即北京市的相关公安机关对此并无异议,故被告对本案应具有管辖权。
4.被告对林某作出的行政处罚决定是否合法方面
原告林某认为,其并未实施扰乱公共场所秩序的行为,即使其携带农药和绳子有可能实施违反治安管理的行为,那也仅属于准备工具、制造条件,根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释(二)》第二条第一款之规定,对行为人实施违反治安管理行为准备工具、制造条件的,不予处罚。故被告对林某作出行政处罚并采取拘留措施属于违法行为,应予撤销。
被告集美公安分局认为,林某试图自杀,并非法携带农药和绳子进入天安门广场范围,其行为已构成扰乱公共场所秩序,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第十一条第一款之规定,对其作出行政处罚决定于法有据、程序合法。
本院认为,林某以其土地房屋拆迁安置补偿问题未得到解决为由,进京试图自杀以宣泄其不满,并于案发当日随身携带农药和绳子进入天安门广场区域范围,扰乱了公共场所秩序,故被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第十一条第一款之规定对其作出行政处罚符合法律规定,亦未违反法定程序。
综上,本院认为,社会公众对“公平正义”“和谐幸福”美好社会前景的追求和向往,必然要求其应遵循崇尚法治、珍爱生命的理念。在建设法治国家、共建美丽家园的进程中,公民有权要求感受实实在在的公平与正义,并共享社会的文明发展成果。当然,每一个公民在实现其价值追求的过程中,均应文明、守法、有序行事,切实增强家庭责任感和社会责任感。法治社会允许公民可以有不同的利益诉求,并通过正常有序的渠道,合法合理地表达诉求,对此,有关行政机关或相关单位应切实增强依法行政意识,积极、正面回应社会公众的现实关切。对于原告林某在本案中所提的拆迁安置补偿遗留问题未得到解决的相关利益诉求,其有权通过合法渠道、采取合法方式向相关拆迁单位表达,必要时亦有权通过法律途径寻求解决。当然,公民在表达诉求时,不应采取非理性的过激行为,更不能恶意制造事端,试图谋取个人非法利益。案发当日,林某试图通过自杀方式宣泄其不满,并携带农药、绳子等非正常物品进入北京天安门地区欲表达其利益诉求,对公共场所秩序造成一定程度的负面影响,还耗费了大量的国家警力资源,亦对社会公信力造成伤害,故其非理性表达利益诉求的做法有违社会整体价值取向,不值得肯定与效仿。在本案中,相关公安机关及时制止了林某的违法行为,并对其采取必要的惩戒措施,有效避免了自杀、自残事件的发生,对于林某身心健康免受不必要的伤害,亲情和家庭完整性得以维系,社会的和谐安定得以保障等方面均有积极、正面的意义。因此,原告林某以被告集美公安分局作出的行政处罚决定缺乏事实依据并违反法定程序为由,请求撤销该行政处罚决定的主张与事实不符,本院不予支持。
(五)一审定案结论
厦门市集美区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:
驳回原告林某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告林某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人林某上诉请求撤销一审判决和治安行政处罚决定。理由是:(1)一审法院认定上诉人已进入天安门广场范围,属于任意扩大解释,缺乏法律依据。(2)一审法院认为上诉人已对天安门的公共场所秩序造成一定程度的负面影响,亦耗费了大量的国家警察资源,这一表述与事实不符且过于夸张。(3)一审法院错误认定被上诉人具有管辖权。(4)一审法院认定被上诉人对上诉人作出的行政处罚符合法律规定,未违反法定程序,属事实不清、证据不足。上诉人事发当日并未进入天安门广场范围内,未扰乱公共场所秩序,故被上诉人根据治安管理处罚法对其作出的处罚,无事实和法律依据。
被上诉人集美公安分局答辩称,2013年3月13日下午,上诉人林某携带一瓶农药、一条绳子至北京天安门广场扰乱公共秩序,被北京市公安局天安门广场分局制止的事实有林某的陈述和申辩、到案经过、物证等材料予以佐证。其行为已构成扰乱公共场所秩序,被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款,参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定,对上诉人的该违法行为具有管辖权。被上诉人作出厦公集(侨英)行罚决字[2013]03024号行政处罚决定,依法有据。请求二审法院驳回上诉,维持原审判决。
2.二审事实和证据
福建省厦门市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
福建省厦门市中级人民法院认为:上诉人林某因征地拆迁补偿问题,携带条幅、农药、绳子等物品,前往北京天安门地区进行非正常上访的事实有上诉人的陈述,孙某的证言,收缴的农药、绳子,短信息,扣押物品清单,到案经过及情况说明等证据予以证实。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条,参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定,被上诉人作为林某居住地的公安机关依法有权对林某的违反治安管理的行为作出处罚。据此,被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第十一条第一款之规定,对林某作出治安拘留七日并收缴其随身携带的农药、绳子的处罚决定,符合法律规定。上诉人林某称其未进入天安门广场、未实施扰乱社会秩序行为与查明事实不符;其认为被上诉人对本案不具有管辖权的上诉理由,没有法律依据,不予采纳。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,上诉人林某的上诉请求不能成立,不予支持。
4.二审定案结论
福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人林某负担。
本判决为终审判决。
(七)解说
本案原告林某因拆迁安置补偿等问题此前已多次进京非正常上访,并有采取自杀、自残等不理智行为的先例。当前,非正常上访户因采取不理智行为扰乱社会秩序而被公安机关治安拘留进而提起行政诉讼的案件频繁发生,而在这类案件的审理过程中,非正常上访户有“抱团取暖”、相互打气鼓劲的迹象。因此处理稍有不慎,很容易激化矛盾,引发法院负面舆情,甚至引发涉法不稳定事件,这已成为当前行政诉讼案的棘手问题。如何审慎处理这类敏感诉讼案件,引导当事人通过正常有序的渠道,理性地表达诉求,对于人民法院维护辖区社会稳定和彰显司法权威至关重要。
(1)在审理和裁判过程中正面回应当事人的诉辩意见,做到摆事实、依法律、讲道理,提高裁判的司法公信力。针对本案归纳的四个争议焦点,在庭审过程中引导双方当事人进行举证、质证,并进行充分辩论;在裁判文书中对双方当事人在四个争议焦点上的诉辩意见及相关证据进行全面客观的陈述与体现,随后逐一论述法院的裁判理由,特别是对林某的行为是否妥当、是否扰乱公共场所秩序等方面重点进行查明、分析与认定。同时,在裁判文书中积极倡导崇尚法治、珍爱生命的理念,并旗帜鲜明地阐明人民法院对这类案件的处理意见和整体价值取向,目的在于以理服人,提高人民法院司法裁判的公信力。
(2)做好行政审判的延伸工作,引导当事人理性表达诉求,走正当的权利救济渠道,努力化解、缓解社会矛盾。一审法院受理案件后,鉴于林某文化程度低、法律知识相对薄弱的情况,为了顺利开展行政审判并充分展示人民法院“居中裁判”的中立性,积极引导并帮助林某向集美区法律援助中心申请法律援助,指派法律援助律师出庭对其提供帮助。尽管原告方法律援助律师的出庭,给被告方施加了很大的答辩压力,双方当事人在法庭上交锋紧张激烈,从某种程度上对合议庭成员的庭审驾驭能力亦是一种考验和挑战,但正是因为有法律援助律师的参与,较好地平衡了双方的诉辩实力,使得“理越辩越明”得以实现,亦为人民法院的“居中裁判”奠定基础,同时从某种程度上也可以有效增强当事人对人民法院的认同感。另外,在宣判时注重加强与当事人的沟通交流工作,并通过法律援助律师向当事人说理释法,引导当事人文明、守法、有序行事,并向其示明其若对一审裁判不服可以依法向二审法院提起上诉。另外,对于原告在审理过程中所提出的不属于行政诉讼管辖范围的相关诉求,一方面告知原告有权向相关单位另行主张权利,另一方面向原告所属街道办事处等相关单位告知该情况,引导相关单位积极协调处理并妥善应对,有效缓解、化解社会矛盾,维护辖区社会稳定。
(3)注重行政审判与依法行政的良性互动,促进依法行政和公正司法。案件审结后,针对行政审判过程中发现的治安行政执法存在的问题和瑕疵,一审法院及时主动提请集美区政法委召开案件专题协调会,由法院根据案件审理过程中发现的公安执法环节存在的问题和瑕疵逐一进行通报说明,并与集美区公安分局进行交流、探讨。通过交流协调,区公安分局承诺将对照检查存在的问题和瑕疵进行整改,在确保行政执法实体准确无误的前提下,加强证据的收集、整理工作,并进一步规范行政执法程序。通过良性互动,促进了公安机关提高依法行政的水平和能力,减轻了人民法院受理类似治安管理行政诉讼案件的压力,并能有效化解、缓解社会矛盾,促进依法行政和公正司法,保护人民群众合法权益,维护社会和谐稳定。
(福建省厦门市集美区人民法院 丁耀霜)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第157 - 163 页