(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省响水县人民法院(2013)响行初字第0004号判决书。
二审判决书:江苏省盐城市中级人民法院(2013)盐行终字第0064号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):高某,男,农民,住响水县。
委托代理人:卜延兵,淮安市淮阴区兴淮法律服务所法律工作者。
被告(被上诉人):响水县公安局交通巡逻警察大队,住所地:响水县城南大道。
法定代表人:张某,该大队大队长。
委托代理人:周某,男,该大队教导员。
委托代理人:徐某,男,该大队工作人员。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省响水县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马丽萍;代理审判员:王加冠;人民陪审员:赵四海。
二审法院:江苏省盐城市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李村;审判员:沈俊林;代理审判员:王为华。
6.审结时间
一审审结时间:2013年5月7日。
二审审结时间:2013年8月19日。
(二)一审情况
1.被诉具体行政行为
2013年1月9日13时10分,响水县公安局交通巡逻警察大队民警巡查至响水县城金海路城东派出所南50米处时,发现停放在该处人行道上的一辆悬挂苏JXXXXX号牌的黑色桑塔纳轿车涉嫌套用其他机动车号牌,故对该机动车实施扣留。
2.一审诉辩主张
原告诉称:(1)被告执法行为违法。2013年1月9日14时许,被告单位一工作人员带着一驾驶员开着警车来到原告家,警车停在原告家不远的路上,警车上的驾驶员下车来到原告家,以要买原告的车辆为由,要求原告将停在自家门前的车辆让他试驾,原告将钥匙交给来人后,来人将车直接开到响水县保安公司停车场扣押,且没有开具任何强制措施凭证,涉嫌钓鱼执法。(2)执法程序违法。车辆被查时停放在人行道上,不是在行驶过程中,不适用《道路交通安全法》,不能扣留车辆。交通警察在扣留车辆时,未表明身份,未告知原告所应享有的权利,剥夺了原告的知情权、陈述权和申辩权。公民合法的财产权应受法律保护,被告未依法定程序扣押车辆的行为侵犯了原告的财产权,请求法院依法确认被告扣留车辆行为违法。
被告辩称:(1)原告对扣车过程的叙述不符合客观实际。2013年1月9日13时左右,我大队县城中队民警李某带辅警李某1、朱某驾驶制式苏J9XXX警车例行路面巡查。巡查至县城金海路(204国道)城东派出所人行道南50米处时,发现一辆悬挂号牌为苏JXXXXX的黑色桑塔纳3000轿车,怀疑该车是本县320工程拍到的套牌车辆,当场通过警务通查询,得知苏JXXXXX对应的是一辆白色跃进牌轻型普通货车,经过进一步检查该车辆,并通过车架号码反查得知此车真实号牌为苏DLXXXX,车主为高某1。民警李某随即用手机与高某1联系,向其询问苏DLXXXX桑塔纳轿车情况。高某1不予配合。在此期间,本案原告高某一直没有露面。14时20分左右,县城中队辅警王某1打电话给民警李某称,车子是他朋友的,人在楼上不敢下来,他马上过来处理。14时35分左右,辅警王某1和他的朋友(高某,自称车主)过来了,民警李某向其简单叙述了车辆涉嫌套牌等违法行为,让其出示驾驶证和车辆行驶证接受检查,并让其拿出车辆钥匙。高某按要求交出车钥匙,但不提供车辆的行驶证和自己的身份证件。于是民警李某让高某与其一同至县城中队核实车辆来源。高某推托说随即就去。于是民警将车辆开至县城中队拟对车辆作进一步检查。但高某至此,始终未到县城中队接受处理。1月10日,民警李某、王某2在对该车辆的进一步检查中发现,该车有使用其他机动车辆号牌、非法安装警报装置、没有按规定期限进行安全技术检验、未按规定投保机动车第三者强制责任保险等道路交通违法行为,同时车辆玻璃上粘贴的检验合格标志、保险标志和环保标志均为空白,有伪造嫌疑。于是便将车辆移至县保安公司停车场,等待当事人前来接受处理。原告在诉状中称没有开具任何强制措施凭证,涉嫌钓鱼执法,该说法显然不正确。依据交警执法细则的规定,开具强制措施凭证需要当事人的身份证件、机动车的号牌,高某在被查获的当时及事后均没有提供其身份证件,车辆的真实号牌至今亦无法查清,所以无法出具完整的强制措施凭证。(2)查处过程符合法定程序。现场民警李某身着制式警服,着装符合规范要求,驾驶警用车辆执法,就是身份的一种表明,在高某到达现场后,也向其表明自己是交警大队县城中队民警的身份。高某在查处中先是不露面,露面后又拒绝到公安机关交通管理部门说明情况,至今也未能前往接受处理,其行为并不是原告诉状中所称的没有告知,无法行使陈述权、申辩权,而是高某想以此方式来达到逃避处罚的目的。请求法院驳回原告高某的诉讼请求,以维护公安机关交通管理部门正常的执法秩序。
3.一审事实和证据
响水县人民法院经公开审理查明:2013年1月9日13时左右,民警李某与辅警李某1、朱某驾驶苏J9XXX警车在路面上巡逻。当巡逻至响水县城东派出所南50米处时,发现一辆悬挂苏JXXXXX号牌的黑色桑塔纳轿车停放在该处的人行道上。民警李某发现该车辆可能是县320工程监控曾监测到的套牌车,于是通过手机警务通对该车辆号牌进行查询,查询结果显示,苏JXXXXX号牌所对应车辆应当是白色跃进轻型普通货车,与案涉机动车型号不符,因而确认案涉机动车涉嫌使用其他机动车号牌。民警李某当场还通过案涉机动车的车架号码,反查到其对应的是一辆苏DLXXXX车辆,车主为高某1,车辆状态为转出。民警李某随即将有关情况向队领导作汇报后,准备对该涉嫌套牌车辆实施拖移。在此期间,所在中队辅警王某1打电话给李某,称车子是他朋友的,人在楼上,不敢下来,车辆套牌,没有年审,也没有保险,过一会王某1就和朋友一起来处理。大概十几分钟后,王某1和他朋友一起过来接受处理。因王某1也不知道该朋友具体姓名,仅称其为小高。民警李某向小高(本案原告)简单叙述了车辆涉嫌套牌的违法事实,要求其出示机动车驾驶证、车辆行驶证,并要求其将车上的贵重物品取走,准备对该车辆实施扣留。原告高某当场不提供车辆行驶证、驾驶证等有效证件,仅按要求将车钥匙交出。故民警李某让其乘警车一同前往县城中队核实车辆信息与驾驶员信息并接受处理。但原告高某拒绝乘警车前往,并提出与朋友王某1随后前往接受处理。于是,民警李某安排协警李某1驾驶案涉机动车回到县城中队。因原告高某未到县城中队接受处理,辅警王某1也不知其真实姓名,故扣留车辆时应当向车辆驾驶人员出具《公安交通管理行政强制措施凭证》中的当事人、驾驶证号、车辆号牌等栏目内的相关信息无法填写,因而无法向当事人送达《公安交通管理行政强制措施凭证》。对扣留机动车所批报的《实施行政强制措施审批表》,于当日经过领导审批,但该审批表中,“当事人基本情况”一栏为空白。后因案涉机动车的当事人一直未至被告处接受处理,故被告将案涉机动车存放于响水县保安公司停车场保管。在本案审理过程中,被告根据原告在庭审中出具的相关证据,认定高某即是案涉机动车涉嫌套牌行为的当事人,于2013年3月22日出具了编号为320921300030393的《公安交通管理行政强制措施凭证》,并于3月23日向原告高某送达。至开庭为止,被告对案涉车辆涉嫌套用其他机动车号牌等道路违法行为,正在查处过程中。另查明:案涉桑塔纳轿车,初始登记的所有人为溧阳市客运有限公司,机动车登记编号为苏DLXXXX。2011年7月21日,山东省枣庄市公安局交通警察支队车辆管理所为案涉机动车办理了过户、转入登记,案涉机动车所有人登记为高某1,机动车登记编号为鲁D4XXXX、发动机号为095831、车架号为LSVJN133262107322。案涉机动车行驶证载明检验有效期至2011年12月。2011年8月17日,高某1将案涉机动车出售给赵某。2011年8月19日,赵某将案涉机动车出售给高某。赵某、高某分别取得案涉车辆后,均未办理车辆过户登记手续。案涉机动车目前登记的所有人仍为高某1,车辆登记编号为鲁D4XXXX。还查明,本县道路监控信息系统显示,2012年10月1日至12月13日,案涉机动车套用苏JXXXXX号牌上路行驶通行近70次。
上述事实有下列证据证明:
(1)高某1与赵某签订的协议书、赵某与高某签订的协议书及《机动车登记证书》《机动车行驶证》,证实赵某将车辆所有权人为高某1、机动车登记编号为鲁D4XXXX、发动机号为095831的黑色车辆出售给高某等;
(2)苏DLXXXX车辆信息,可以证实苏DLXXXX为桑塔纳轿车,发动机号095831,车辆所有人为高某1等;
(3)苏JXXXXX车辆信息,证实苏JXXXXX车辆型号为跃进NJ102,发动机号为204633,所有人为王某等;
(4)从被扣留车辆上拆除的苏JXXXXX号牌2张及号牌照片;
(5)悬挂苏JXXXXX号牌的黑色桑塔纳轿车的现场照片;
(6)套用号牌为苏JXXXXX号车辆于2012年10月1日至12月13日上路行驶记录;
(7)民警李某书面陈述及现场处置情况的到庭陈述;
(8)《实施行政强制措施审批表》;
(9)编号为320921300030393的《公安交通管理行政强制措施凭证》及邮政特快专递送达回执查询单,用于证实在案件处理期间,被告向高某送达扣留车辆的行政强制措施凭证。
4.一审判案理由
响水县人民法院认为:《道路交通安全法》第五条第一款规定,“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。响水县公安局交通巡逻警察大队作为响水县区域内的公安机关交通管理部门,具有维护本行政区域内道路交通安全管理的职能。被告依据其提供的现有证据能够证实案涉机动车在被查处时,涉嫌套用其他机动车号牌。《道路交通安全法》第九十六条第三款规定:“使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的,由公安机关交通管理部门予以收缴,扣留该机动车,处2 000元以上5 000元以下罚款。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条第(一)项规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中,依法可以采取下列行政强制措施:(一)扣留车辆;……”因此,本案被告的执法民警在道路巡查时,发现案涉车辆涉嫌套用其他机动车号牌的违法行为时,向领导汇报后,当场对嫌疑车辆采取扣留行政强制措施并于当日履行批准手续符合规定。
道路交通秩序事关人民群众的生命与财产安全,责任重大。交通警察对交通运行中的违法、违章行为负有监督检查的职责。因而交通警察在履行这一职责过程中,有权要求车辆所有人或驾驶人出示驾驶证与行驶证。作为相对人应当积极予以配合检查。因道路交通违章行为稍纵即逝,交通警察对违章车辆、当事人的处理具有即时性。被告查处到原告高某所持有的机动车涉嫌套用其他机动车号牌这一违法行为,依法决定对涉嫌套牌车辆予以扣留,因原告高某不提供车辆信息与个人信息的不配合行为,致使《行政强制措施凭证》中的当事人、真实车辆牌号等一系列相关内容无法当场填写,导致现场处置民警无法按正常程序履行执法职责。本案第一次开庭审理后,被告依据原告高某在庭审中出具的证据,认定案涉机动车的真实牌号为鲁D4XXXX,涉嫌违法行为的当事人是高某后,即于2013年3月23日履行向高某送达《行政强制措施凭证》的义务。本院认为,根据2013年1月9日本案现场查处时的情况,被告所属的现场交通警察在实施扣留涉案机动车过程中,所存在的未能当场向当事人出具行政强制措施凭证等不规范行为,属于程序上的瑕疵,应予以指正,希望被告在今后履职中,进一步严格规范行政执法行为。
良好的道路交通秩序不仅需要交通警察的严格管理,更需要驾驶人员文明、规范的行车行为与对交通警察正常执法工作的配合,才能预防和减少道路交通事故的发生。本案原告高某作为行政管理相对人,在明知车辆涉嫌套牌违法行为被交通警察当场查处的情况下,拒不按照交通警察的要求出示驾驶证、车辆行驶证,不采取积极的态度接受处理,却先行诉讼的行为不当,应予指出。对原告提出的“涉案车辆被查处时停在人行道上,不是在行驶过程中,不适用《道路交通安全法》”的陈述意见,本院认为,《道路交通安全法》的立法目的为了维护道路交通安全,预防和减少交通事故,保护人身安全,提高通行效率。本县道路监控信息系统显示,2012年10月1日至12月13日,涉案机动车套用苏JXXXXX号牌上路行驶通行近70次,给道路交通安全带来极大的隐患。涉案车辆属于机动车,无论该机动车被查处时是停在人行道上还是正在道路行驶中,只要存有涉嫌使用其他机动车号牌、保险标志等道路违法行为,均属于《道路交通安全法》及相关法律、法规的调整范围。故对原告的该意见不予支持。
5.一审定案结论
响水县人民法院认为,被告认定案涉机动车涉嫌套用其他机动车号牌的事实清楚、证据充分,实施扣留行政强制措施程序上虽有不规范之处,但属瑕疵。据此,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:
驳回原告高某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告高某负担。
(三)二审诉辩主张
上诉人诉称:(1)一审认定事实不清;(2)一审法院认定该起行政强制措施程序严重违法属于瑕疵是错误的;(3)本案查封扣押期限已经超过《行政强制法》规定的30日,且没有负责人批准材料;(4)一审法院适用法律错误。请求:(1)依法撤销(2013)响行初字第0004号行政判决书;(2)重新作出确认该行政强制措施违法的判决;(3)发还被扣押车辆。
被上诉人辩称:被上诉人依据事实和相关法律法规、规章的规定严格执法。一审法院的行政判决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人高某的上诉请求,维持一审法院的判决。
(四)二审事实和证据
盐城市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
盐城市中级人民法院认为,被上诉人响水交警大队具有在本区域内查处交通违章的法定职责。上诉人高某在协议购得车辆后未按规定办理过户登记手续,已违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第八条的规定;上诉人又套用他人车辆号牌长期多次在道路上行驶,亦已违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十六条第(四)项的规定,故被上诉人响水交警大队依程序查扣车辆予以处理并无不当。被上诉人响水交警大队虽在此案查扣车辆过程中程序存在瑕疵,但采取查扣车辆的强制措施在实体处理上并无不妥。上诉人高某的主要上诉理由不能成立,本院不予支持。
(六)二审定案结论
盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人高某负担。
(七)解说
(1)交通秩序治理任重而道远。我国正在快速步入汽车时代。据中国汽车工业协会统计,2013年度我国汽车产、销量双超2 000万辆,已连续五年蝉联全球第一。这一数据还未包括二手车交易量。而令人生畏的是,近几年每年约有6万人死于交通事故,每天有近200人命丧车轮之下。加上全社会交通安全观念、文明交通意识滞后,不规范驾驶行为等违章行为多发,带给公安交管部门的工作压力可想而知。加强道路交通安全管理,提高全社会文明交通意识,实现安全行车渐成百姓的渴望。令人欣慰的是,管理部门已采取多种渠道、多种方式引导民众安全行车,如公益广告、宣传标语、道路交通安全设施不断完善等等。而作为交通秩序的直接管理者,公安交警部门依法履职管理违章违规车辆,应获得广泛支持;行政管理相对人积极予以配合亦是理所应当;人民法院依法维护社会公共安全更是责无旁贷。
(2)人民法院应当充分发挥行政审判职能,积极参与社会管理。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条的规定,“法庭应当根据案件的具体情况,从以下方面审查证据合法性:(一)证据是否符合法定形式;(二)证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求;(三)是否有影响证据效力的其他违法情形”。对于现场执法民警的陈述应当根据上述规定来确定其合法性。在相反证据不足以证明执法人员滥用职权的情况下,应当认定民警所作出关于现场的陈述具有法律效力。
交通违法行为具有稍纵即逝且不留痕迹的特点,现场执法民警很难在一瞬间对车辆是否套牌作出判断,而车辆套牌等违法行为的交通安全隐患极大,一旦发生道路交通事故,查处难度大,社会危害性更大。行政管理相对人应当积极配合检查,这不仅是对车辆所有人、管理人负责,更是对他人生命与财产安全的保障。如果对这种不配合检查的行为均要求执法部门提供证人或要求有两名以上正式执法人员,显然会增加执法成本,同时也不利于行政机关提高行政效率。作为现场处置的民警,当通过现场所能采取的技术手段足以认定车辆涉嫌套牌时,及时作出扣车行政强制措施处置行为并无不当。不宜因执法过程中的程序瑕疵而对执法行为予以全盘否定,但在判决中应予以严肃指正,从而真正发挥行政审判的调节作用,切实体现人民法院参与社会管理的职能。
(3)个人利益应当服从社会公共利益。行政审判有着与民事、刑事审判不同的理念,在不经意间往往牵涉社会公共利益,这就需要法官在审理案件时慎之又慎,不可纠缠于仅维护公民个人合法权益而忽略事件背后所牵涉的社会公共利益,一叶障目。本案中,被告的行政执法行为并非完美无瑕。如果仅从维护原告的合法权益的角度出发,此案或许亦可判决撤销,彰显促进“依法行政”之审判目的。但判决却并没有采纳这种理念,唯因此案具有一定的特殊性。在目前所处的汽车时代,交通安全已事关社会公共安全,已牵涉社会公共利益(近几年报道的相关案例,法院以危害公共安全罪定性,也是这个原因)。原告作为一名合法的汽车驾驶人员,理应知晓有关交通法规,但却实施套牌这一严重的违法行为,驾驶未年检、未投保交强险的机动车,这些行为对公共安全已构成严重威胁。在被告查处时,原告不但不积极予以配合,反而先行诉讼,滥用诉讼权利,其行为若得肯定,法律之善则无从体现。个人利益与社会公共利益的冲突在此案中体现得相当明显与彻底。人民法院作为司法的最后一道防线,理应恪尽职守,发挥法律的预防功能,切实维护最广大人民群众的生命、财产安全。
(江苏省响水县人民法院 马丽萍)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第183 - 189 页