（一）首部

1.裁定书字号：江苏省东台市人民法院（2013）东行初字第0021号裁定书。

2.案由：土地行政登记。

3.诉讼双方
原告：江苏汇邦投资担保有限公司。
法定代表人：诸某，男，该公司董事长。
委托代理人：程某，男，该公司副总经理。
委托代理人：刘红霞，江苏瑞信律师事务所律师。
被告：射阳县人民政府。
法定代表人：吴某，男，该县县长。
委托代理人：杨某，男，射阳县国土资源局副局长。
委托代理人：王立林，盐城公正律师事务所律师。
第三人：陈某。
第三人：吴某1。
委托代理人：吴永荣，江苏天全律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省东台市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：苏学广；审判员：冯友林；代理审判员：丁惠。

6.审结时间：2013年11月18日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告射阳县人民政府于2012年4月25日作出射国用［2012］第601666号土地使用权变更登记，将该宗土地登记给第三人陈某。

2.原告诉称
2008年4月15日原告依法取得被告核发的江苏芳兴亚麻纺织有限公司所有的位于射阳县海河镇海湾居委会三组（地号为08-41-010）面积为20 000平方米土地他项权证，依法取得该宗土地的抵押权。现被告将属于原告享有抵押权部分的土地违法变更登记给了第三人陈某，并核发了土地使用证。原告认为，被告将属于原告优先受偿的抵押权部分土地变更登记给第三人陈某的行政行为违法，请求法院判决撤销被告向第三人陈某核发的土地使用证。

3.被告辩称
本案的土地使用权变更登记是应人民法院协助执行通知而为，行为的性质是协助司法，不是行政行为，原告就此提起行政诉讼，不符合行政诉讼的受理范围。被告请求法院依法驳回原告的起诉。

4.第三人述称
第三人吴某1述称，被告发给陈某的土地使用证合法有效，登记材料齐全，合乎法定要求和法定程序，其登记行为应当依法予以维持。第三人吴某1有偿受让陈某的土地，并依法办理了土地使用证，其土地使用权受法律保护。

（三）事实和证据
东台市人民法院经公开审理查明：江苏芳兴亚麻纺织有限公司向原告江苏汇邦投资担保有限公司借款100万元，以其坐落在射阳县海河镇工业集中区一宗面积为20 000平方米的土地使用权作抵押，该宗地土地地号为08-41-010，于2008年4月15日到射阳县国土资源局办理了射他项［2008］字第02457号土地他项权利证明书。因江苏芳兴亚麻纺织有限公司到期后未履行借款义务，原告向法院提起民事诉讼，后与该公司达成调解协议，江苏芳兴亚麻纺织有限公司未按法院调解协议履行，原告于2011年7月7日向射阳县人民法院申请执行，在执行过程中，原告发现抵押给其的土地已经被告射阳县人民政府变更登记给第三人陈某。原告认为被告将属于原告优先受偿的抵押权部分土地变更登记给他人的行政行为违法，侵犯了原告的合法权利，于2012年8月14日向射阳县人民法院提起行政诉讼，射阳县人民法院报请盐城市中级人民法院指定管辖，盐城市中级人民法院指定本案由本院管辖。
另查明：江苏芳兴亚麻纺织有限公司的法人代表宋某与徐某因买卖合同纠纷一案，于2010年6月24日经黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院民事判决，宋某给付徐某购买设备款79万元。黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院在执行过程中，以江苏芳兴亚麻纺织有限公司系宋某的私营企业，于2011年6月10日作出执行裁定，将江苏芳兴亚麻纺织有限公司所有的在江苏省射阳县海河镇海湾居委会三组（海河镇工业园区）29 802.29平方米的国有土地使用权（地号为：0608-41-010），扣除房屋占用外的19 527.35平方米土地使用权归买受人陈某所有，并于2011年6月17日向被告发出协助执行通知书和执行裁定书。2012年4月19日，黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院专门就协助执行的范围以书面的方式划界确认，由盐城市瑞地勘测有限公司根据该法院指定位置测绘成图，作出地号为608-041-0010001，面积为19 478平方米，并将该地划界确认的材料向被告送达。被告于2012年4月25日依据生效法律文书和协助执行通知书对执行范围按照土地登记业务规范要求进行审核，发现法院绘制成图界线不符合地籍调查技术规程，后按照权属来源批文、原登记调查资料，由盐城市瑞地勘测有限公司测绘，作出地号为005-041-0010001，面积为19 613平方米，并将该宗地土地使用权变更登记给第三人陈某（证号：射国用［2012］第601666号）。2012年6月，因第三人陈某借第三人吴某1120万元未还，经黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院裁定，将位于江苏省盐城市射阳县海河镇陈海线东侧，地号为005-041-0010001，工业用地使用面积19 613平方米的使用权及相应的其他权利归第三人吴某1所有。2012年7月5日，被告将地号为005-041-0010001的国有土地使用权变更登记给第三人吴某1（证号：射国用［2012］第602874号）。在本院审理期间，黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院来函，对被告协助办理江苏芳兴亚麻纺织有限公司扣除房屋占地外的土地使用权实际面积19 613平方米变更登记给第三人陈某予以确认。
原告在法定举证期限内向法院所举并经庭审质证的证据有：
（1）射他项［2008］字第02457号他项权证1份。
（2）预告登记证明1份。
上述第一份证据，拟证明原告于2008年4月15日依法取得位于射阳县海湾居委会三组（地号为08-41-010）面积为20 000平方米土地他项权证，依法取得该宗土地的抵押权。第二份证据，拟证明第三人陈某与被告之间不是办理土地变更登记，而是土地买卖关系。
原告提供的证据均为复印件，经核对与原件无异。
被告射阳县人民政府在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有：
（1）黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院（2010）向法执字第252号协助执行通知书1份。
（2）2012年4月19日佳木斯市向阳区人民法院提供的界址确认书1份。
（3）佳木斯市向阳区人民法院变卖成交确认书1份。
（4）地籍调查表1份。
（5）2012年4月25日土地登记审批表1份。
上述证据，拟证明被告将地号为0608-41-010的国有土地使用证颁发给陈某程序和实体合法。
被告提供的上述证据均为复印件，经核对与原件无异。
第三人吴某1在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有：
（1）射国用［2012］第602874号国有土地使用证1份。
（2）黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院（2012）向民商初字第110号民事判决书、执行和解协议书各1份。
上述证据，拟证明第三人吴某1取得地号为005-041-0010001的土地使用证合法。
第三人吴某1的上述证据均为复印件，经核对与原件无异。
庭审质证时，原告对被告提供的证据（1）～（5）的真实性均无异议，对证明目的有异议，认为法院执行程序不合法，本案土地已被其他法院查封，被告未能查明执行程序与本案涉案土地关系，其协助变更的行为不合法，且在协助执行过程中，被告未能向涉案土地权利人履行告知释明义务。被告对原告提供的证据（1）的真实性、合法性、关联性无异议；对原告提供的证据（2）的关联性有异议，认为该证据与本案无关联。原告对第三人吴某1提供的证据未提出异议；被告对第三人吴某1提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议。第三人吴某1对原告提供的证据（1）的真实性、合法性、关联性均无异议；对原告提供的证据（2）有异议，认为预告登记证明不能证明被告与第三人之间存在买卖关系。第三人吴某1对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

（四）判案理由
江苏省东台市人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，本案被告具有主管本辖区内土地登记或变更登记工作的法定职权。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”本案被告依据黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院的协助执行通知书，直接办理了土地产权变更手续，是其必须履行的法定义务。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释［2004］6号），针对上述情况作出了明确规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”本案被告协助执行是依据黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院协助执行通知书确认的界址，经盐城市瑞地勘测有限公司按照地籍调查技术规程的要求实地测绘出该宗地土地使用面积为19 613平方米，且在本院审理期间，黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院来函对被告协助执行变更登记给第三人陈某土地使用权实际面积19 613平方米予以确认，故被告将该宗地土地使用权变更登记给他人未扩大范围，在协助执行过程中也未违法采取措施造成损害。据此，原告的请求事项不属行政诉讼的受案范围。
综上所述，原告的诉讼请求不属行政审判权限，依法应当裁定不予受理。由于本院已经受理本案，依法应驳回原告的起诉。原告认为被告变更登记给第三人陈某土地使用证的行为违法缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求的理由不能成立，本院依法不予支持。

（五）定案结论
江苏省东台市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，经审判委员会讨论决定，裁定如下：
驳回原告江苏汇邦投资担保有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还给原告江苏汇邦投资担保有限公司。

（六）解说
本案争议焦点在于射阳县政府协助法院执行行为是否属于行政诉讼的受案范围，如属于行政诉讼的受案范围，则射阳县政府颁发给第三人陈某的国有土地使用证是否合法，即射阳县政府的协助执行行为是否与裁判文书裁判内容一致。本案在审理过程中，形成了两种截然不同的意见。
第一种意见认为江苏汇邦投资担保有限公司（以下简称汇邦公司）有资格提起行政诉讼，法院应当受理，射阳县政府颁发给第三人陈某的国有土地使用证不合法。理由是：射阳县政府协助向阳区法院执行土地变更登记行为具有行政行为的基本特征，可能对汇邦公司的利益产生实际的影响，其对该行为不服，可以以自己的名义提起行政诉讼，汇邦公司具有原告主体资格。射阳县政府在协助法院执行时，擅自扩大了执行范围，变更登记给第三人陈某的土地使用面积，违反了最高人民法院法释［2004］6号规定，应认定颁发给第三人陈某的国有土地使用证认定的事实不清。据此，射阳县政府颁发给第三人陈某的国有土地使用证不合法，法院应判决其违法。
第二种意见认为汇邦公司不具有原告主体资格，法院应裁定驳回其起诉，射阳县政府颁发给第三人陈某的国有土地使用证合法。理由是：《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条明确规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”据此，射阳县政府依据向阳区法院的协助执行通知书，直接办理了土地使用权变更登记手续，履行法院的协助执行通知是法律规定的行政机关必须履行的义务，不属于可诉的行政行为。且汇邦公司并未对射阳县政府在协助执行时是否扩大了范围或违法采取措施提出异议，也未举证证明射阳县政府在协助执行的过程中存在扩大了协助执行通知书的范围或违法采取措施造成损害的情形，应认定射阳县政府颁发给第三人陈某的国有土地使用证合法。
笔者认为，要对本案作出正确裁判，重点应注意辨析两方面的问题：一是要熟练掌握行政诉讼的审查范围，具体到本案就是审查行政机关的协助法院执行行为是否具有可诉性；二是行政机关的协助执行行为是否与生效裁判文书裁判内容相一致。
1.行政机关协助执行行为是否可以纳入行政诉讼的受案范围
行政诉讼法的立法目的除了保证人民法院正确、及时审理行政案件外，还有保护公民、法人或者其他组织的合法权益与维护和监督行政机关依法行使行政职权两大立法目的。要将上述二者兼顾，既不能无限扩大行政相对人的诉权，又要对行政机关的行为予以监督，还要保证司法权不干涉行政权。现行的《行政诉讼法》第二条、第五条分别就原告的资格和行政诉讼审查的范围作出了明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
什么是具体行政行为?理论界虽有不同看法，但通说认为，具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关其权利义务的行为。从根本上说它是行政机关行使国家赋予的相应权力，是其职责所在。
人民法院作出的生效裁判文书具有强制执行力，作为败诉一方即义务履行方必须履行法律文书确定的义务，对拒不履行相应裁判文书的可以根据情节轻重予以罚款、拘留直至追究刑事责任。但目前我国诚信体系尚不健全，生效裁判文书往往无法落实，尤其对于败诉一方而言，逃避履行生效裁判文书确定的义务是较为普遍的现象，于是向人民法院申请强制执行生效裁判文书成为常态。由于我国对某些财产采取特殊的管理制度，比如土地登记、工商登记、车船登记等，特殊的管理制度就为民事判决执行提出了难题，即单单依靠义务人的能力很难完全实现判决的内容。此时，就需要有权机关的协助。于是，协助执行就应运而生。法院可以在执行过程中向相关部门发出协助执行通知书，要求其履行协助义务。
本案就属于上述情形。民事判决书生效后，第三人向法院提出执行申请，由于土地使用权的变更需要到土地行政部门办理变更登记手续，于是执行法院向射阳县政府发出了协助执行通知书。射阳县政府正是依据该协助执行通知，直接办理了土地使用权变更手续，关于这一点《民事诉讼法》第二百五十一条作出了详细规定，“在执行中，需要办理有关财产权证照的转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”。如果行政机关拒不履行相应的协助义务，将会承担相应的责任。
最高人民法院法释［2004］6号针对上述情况作出了明确规定，“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理”。另外根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发［2004］5号）第三条规定，国土资源、不动产登记机关在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、不动产登记机关认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。
笔者认为，根据《民事诉讼法》第二百五十一条和上述司法解释、司法政策的规定，人民法院因执行需要，向不动产登记机关发出协助执行通知书，不动产登记机关应当按照协助执行通知书的要求办理有关查封或转移登记手续。不动产登记机关对人民法院的协助执行通知不具有审查的权力。启动程序权在人民法院，执行事项和内容的确定也在于人民法院，协助执行机关并没有独立的意志，当事人认为执行错误的，可以向人民法院提出异议，但异议期间不停止办理，所以协助执行机关无力对抗人民法院的执行要求。因此，不动产登记机关协助法院执行的行为属于司法行为的继续和延伸，而不是一个独立的行政行为。
综上，行政机关的行为是否可以纳入行政诉讼的受案范围，主要还是看行政机关在实施该行为时是否具有独立的意志。协助法院执行的行政行为完全依附于司法行为，是司法行为在行政管理中的继续和延伸，不具有独立的法律意义。行政机关依据生效裁判文书所实施的协助执行行为不宜作为行政案件纳入行政诉讼的受案范围。
2.行政机关的协助执行行为是否与裁判文书裁判内容相一致
如前所述，最高人民法院法释［2004］6号针对上述情况作出了明确规定。本案中，射阳县政府依据生效裁判文书和协助执行通知书对执行范围按照土地登记业务规范要求进行审核，发现向阳区法院绘制成图界线不符合地籍调查技术规程，后按照权属来源批文、原登记调查资料，经盐城市瑞地勘测有限公司按照地籍调查技术规程的要求进行实地测绘确认该宗地土地使用面积为19 613平方米，且在法院审理期间，向阳区法院来函对射阳县政府协助执行变更登记给第三人陈某土地使用权实际面积19 613平方米予以了确认，汇邦公司亦未对射阳县政府在协助执行时是否扩大了范围或违法采取措施提出异议，也未举证证明射阳县政府在协助执行的过程中存在扩大了协助执行通知书的范围或违法采取措施造成损害的情形。故应认定射阳县政府将该宗地土地使用权变更登记给他人并未扩大范围，也未违法采取措施造成损害，射阳县政府的协助执行行为是与裁判文书裁判内容相一致的。
综上，对于法院生效的裁判文书，协助执行的行政机关依法履行的是一种司法职责，对协助履行的行政机关来说属于法律规定的特定协助义务，这一特定义务在本质上与一般定义上的行政机关具体行政行为具有严格的区别。结合本案，表面上看射阳县政府的这一具体行政行为是一种本职行为，侵犯了汇邦公司的合法权益，属于行政诉讼的受案范围，但其本质上是向阳区法院司法行为在土地管理中的某种继续和延伸，并不具有可诉性。就本案而言，笔者同意上述第二种意见，射阳县政府协助法院执行的特定行为不可诉，法院应当裁定驳回汇邦公司的起诉。
（江苏省东台市人民法院　刘德生）