(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:山东省东营市河口区人民法院(2012)河行初字第69号判决书。
二审判决书:山东省东营市中级人民法院(2013)东行终字第34号判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):东营市河口区义和镇劳务工程公司,住所地:东营市河口区义和镇政府驻地。
法定代表人:吕某,经理。
委托代理人:张萍萍,山东广道律师事务所律师。
委托代理人:谷艳超,山东广道律师事务所律师。
被告(上诉人):东营市国土资源局河口分局,住所地:东营市河口区海宁路21号。
负责人:赵某,局长。
委托代理人:王某,东营市国土资源局河口分局职工。
委托代理人:胡新华,山东城合律师事务所律师。
第三人:东营市河口区农业局,住所地:东营市河口区黄河路164号。
法定代表人:姜某,局长。
委托代理人:孙某,东营市河口区农业局副局长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:山东省东营市河口区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马成刚;审判员:袁延涛、宋学庆。
二审法院:山东省东营市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张晓丽;审判员:邵金芳、晋军。
6.审结时间
一审审结时间:2013年9月16日。
二审审结时间:2013年12月12日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2012年8月20日,东营市国土资源局河口分局以东营市河口区义和镇劳务工程公司涉嫌土地非法转让为由,作出了东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》。
2.原告诉称
2011年10月11日,原告以被告未及时为原告办理编号为东河国用[1994]字第02-05-17号的国有土地使用权的过户登记手续为由提起了诉讼,2012年3月28日垦利县人民法院作出了(2011)垦行初字第3号行政判决,判决内容为“责令被告东营市国土资源局河口分局于本判决生效之日起三十日内就原告的变更土地登记申请履行其法定职责”。后被告向东营市中级人民法院提起了上诉,东营市中级人民法院于2012年7月6日作出了(2012)东行终字第9号判决,驳回上诉,维持原判。之后原告申请执行,执行过程中被告作出了东国土资河分决决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》,内容为:“你申请登记的土地(原河口区农业机械公司用地)存在非法转让行为,依据《山东省土地登记条例》第二十七条第一款,暂缓登记。”被告的上述具体行政行为没有事实和法律依据。被告作出《暂缓土地登记的决定》之所以错误,还在于被告违背了“法不溯及既往”的基本法律原则和最基本的法学原理。综上,原告申请登记的土地不存在非法转让行为,被告的上述具体行政行为没有事实和法律依据,被告以涉案土地存在非法转让行为为由不给原告办理国有土地使用权变更过户登记确属不正当履行职责的行为,已严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告2012年8月20日作出的暂缓土地登记的决定的具体行政行为,并判令被告重新作出具体行政行为,为原告办理涉案土地的变更过户登记手续,将涉案土地的使用权人由东营市河口区农业机械公司变更为原告,并由被告承担本案的诉讼费用。
3.被告辩称
(1)涉案土地转让未经批准,属于非法转让,答辩人作出的决定合法;(2)原告请求答辩人为其办理涉案土地使用权变更登记属于重复诉讼;(3)原告关于涉案土地为有偿取得,属于历史遗留问题的观点不能成立;(4)原告的其他观点不能成立。应当驳回原告的诉讼请求。
4.第三人诉称
河口区农业机械公司已于2000年8月15日被宣告破产还债,原土地、房屋等不动产经破产清算小组清算后已处置还债;原农机公司未与原告签订《土地转让合同书》,具体情况已无从查证;原农机公司隶属河口区农业机械管理局,2002年3月区农业机械管理局合并到河口区农业局,因农机公司破产较早,再加上主管部门机构合并,其他相关证据材料已无从查证。
(三)一审事实和证据
山东省东营市河口区人民法院经公开审理查明:1995年原告经原河口区义和镇党委与农机公司协调,开始占有、使用该涉案土地。农机公司于2000年8月15日破产还债,但对该涉案土地未作处理。
原告占有、使用该涉案土地后,多次到被告处申请变更土地登记,被告未作出相应处理。2010年12月原告提起行政诉讼,要求被告为其变更土地登记。2012年3月28日,垦利县人民法院作出(2012)垦行初字第3号行政判决,责令被告东营市国土资源局河口分局在判决生效之日起三十日内就原告的变更土地登记申请履行其法定职责。被告不服一审判决,上诉于东营市中级人民法院,2012年7月6日,东营市中级人民法院作出(2012)东行终字第9号行政判决,驳回被告东营市国土资源局河口分局的上诉,维持了原判决。2012年8月20日,被告东营市国土资源局河口分局作出了东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》。原告不服该决定致讼始。
上述事实有下列证据证明:
(1)东营市国土资源局河口分局出具的东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》一份。
(2)垦利县人民法院(2011)垦行初字第3号行政判决书以及山东省东营市中级人民法院(2012)东行终字第9号行政判决书各一份。
(3)河口区农机公司与义和镇劳务工程公司1995年8月2日订立的《土地转让合同书》一份;义和镇土地所办证过户的《地籍调查表》两份;《购买宅基地坐落位置及四至界址证明》一份;朱某、王某1证明各一份;东河国用[1994]字第02-05-17号国有土地使用证一份;郭某、吕某证明一份;薄某、张某、吕某证明一份;量线说明;省土地局《信访事项转(交)办及受理告知单》一份;市土地局《信访事项转(交)办及受理告知单》一份;河口土地分局《信访答复意见》一份;《义和镇吕某办理土地使用手续建议》一份;土地局测量的平面图一份;房地产变卖协议书一份。
(4)地籍调查表一份;《土地登记审批表》一份。
(5)河口区农机公司清算组《关于收回吕某占用农机公司土地的申请》一份;2002年4月5日《东营河口区人民法院司法建议书》一份;东营市河口区国土资源局《关于东营市河口区人民法院司法建议书的复函》一份。被告以以上证据证明涉案土地属于划拨取得,涉案土地涉嫌存在着非法转让行为。
(6)河口区人民法院2001年8月3日对吕某的调查笔录一份;义和镇劳务工程公司向河口区人民法院申请购买河口区农机公司房屋的申请书一份。被告拟以该两份证据证明涉案土地上的房产没有转让,并且是吕某放弃了对破产财产的处理权。
(四)一审判案理由
山东省东营市河口区人民法院经审理认为:依据《山东省土地登记条例》第三条、第四条的规定,原告在占有、使用了涉案土地后,向被告提出变更土地登记申请,被告作为涉案土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门,应当依据法律、法规的规定针对原告申请履行相应职责。
本案被告于2012年8月20日作出了东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》,而被告据以作出该决定的事实证据均不能证实涉案土地的原始取得方式,因此,被告认定涉案土地存在非法转让的主要证据不足,其暂缓土地登记的决定应予撤销。本案原告向被告申请变更土地登记,被告受理后应当在查清土地使用事实的情况下,依法履行职责。
(五)一审定案结论
山东省东营市河口区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,判决如下:
(1)撤销东营市国土资源局河口分局2012年8月20日作出的东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》;
(2)东营市国土资源局河口分局于本判决生效之日起三十日内就原告变更土地登记的申请履行其法定职责。
案件受理费50元,由被告东营市国土资源局河口分局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人诉称:
(1)涉案土地的原始取得方式是划拨,一审法院关于不能证实涉案土地的原始取得方式的认定不能成立。1)我国土地有偿使用制度在1988年12月才写入《中华人民共和国土地管理法》,我国从1990年5月以后才存在土地有偿使用;2)依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年5月19日中华人民共和国国务院令第五十五号)第八条:土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同,即向国家支付土地使用权出让金是出让取得的唯一条件。3)《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定:“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”也就是说划拨是无偿取得,没有向国家支付出让金。出让与划拨的唯一区别就是是否向国家支付了出让金。4)原审第三人取得土地的方式是划拨。5)原审第三人至今也没有向国家交纳土地出让金,也没有与上诉人签订过《国有土地使用权出让合同》,原审第三人取得土地的原始方式是划拨取得。
(2)涉案土地转让未经批准,违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条和《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十三条等规定,依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定,属于非法转让。
(3)一审法院适用法律不当。房地产转让应当先办理房产转让,才能办理土地转让,被上诉人没有办理房产转让登记手续,不能直接申请办理土地转让变更登记手续。故请求撤销一审判决,驳回被上诉人的起诉。
被上诉人辩称:
原判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人主张的涉案土地系划拨所得以及被上诉人与原审第三人系非法转让,均无事实和法律依据,且上诉人的上诉理由违背了法不溯及既往的原则,依法应驳回上诉人的上诉,维持原判。
第三人农业局答辩称:
(1)河口区农业机械公司已破产,原资产经清算后已处置还债。(2)关于被上诉人提出的原农机公司转让土地事宜,原农机公司不存在上述行为,具体情况已无从查证。(3)原农机公司已破产,主管机关部门已合并,因此其他证据材料已无法查证。
2.二审事实和证据
山东省东营市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
山东省东营市中级人民法院经审理认为,2012年8月20日,上诉人东营市国土资源局河口分局以被上诉人东营市河口区义和镇劳务工程公司申请登记的土地(原河口区农业机械公司用地)存在非法转让行为为由,依据《山东省土地登记条例》第二十七条第一款,决定暂缓登记。上诉人作出事实认定的证据是原审第三人取得涉案土地使用权的登记档案,包括地籍调查表、土地登记审批表、河口农机公司破产材料等。经审查,以上材料中均无对土地使用权人取得土地方式的有效记录,且从对本案第三人的庭审调查也能够证实该情形,故上诉人仅凭上述证据材料证明涉案土地原始取得方式,尚属证据不足。故上诉人的上诉理由不能成立,上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。
4.二审定案结论
山东省东营市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人东营市国土资源局河口分局负担。
(七)解说
本案争议的焦点是涉案土地的原始取得方式问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任,需在法定期限内提供其作出具体行政行为时的证据、依据。本案中,国土局作出东国土资河分决[2012]002号《暂缓土地登记的决定》的依据是《山东省土地登记条例》第二十七条第一款,以涉案土地为非法转让的土地,尚未依法处理为由,作出暂缓登记的决定。在认定涉案土地为非法转让的土地这一事实行为时,国土局提交的法律依据是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条,划拨土地使用权依法定条件转让的,需按规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金,并经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。本案原告受让涉案土地时未补交土地使用权出让金,也未经河口区土地管理部门批准,故涉嫌非法转让行为。但被告要适用该规定,其前提条件是涉案土地的原始取得方式为划拨所得。从被告向法庭提交的证据来看,地籍调查表、土地登记审批表、司法建议书等证据材料都未明确表明涉案土地的原始取得方式和取得时间,从证据之间的关联性也不能有效推理出涉案土地属于划拨所得,因此被告认定原告属非法转让的前提性条件缺乏证据支持。
关于涉案土地原始取得方式缺乏有效证据证明的问题存在两方面争议:一种观点认为,该涉案土地的原始取得方式问题属于历史遗留问题,我国自《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》实施以来,才实行明确的国有土地有偿使用制度,该涉案土地的原始取得时间和取得方式虽无证据证明,但根据农机公司的开办情况可推断其取得该地在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》实施以前,而根据当时我国国有土地使用状况和审批方式,可推断农机公司取得该涉案土地是通过无偿划拨。因此,关于历史遗留问题的证明情况,应基于我国当时土地管理和使用习惯,不能过于强求明确证据材料,将历史遗留难题强加给被告承担举证不能的责任。另一种观点认为,国土局的重要法定职能之一就是负责本辖区内土地市场和土地资产管理,负责国有企业处置划拨土地使用权的审批管理和审核上报。因此有明确的文件资料记录涉案土地的取得方式是被告应尽的法定义务,也是其履职程序规范的必然要求,被告举证不能就应该承担举证不能的责任,这样有助于督促行政机关依法行政,引导行政机关不但要重视实体合法,也要重视程序合法,从而推进法治政府建设。如果笼统以历史遗留难题而免除被告的举证责任,不但不利于查清案件事实,也容易使被告以历史遗留问题为挡箭牌而隐匿对其不利的证据,这样既容易损害行政相对人的利益,又违背了行政诉讼法维护和监督行政机关依法行政的初衷。本案审理中,人民法院采纳了第二种观点,根据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等相关法律规定,由被告对其作出的具体行政行为负有举证责任,在无证据证明原告取得涉案土地为非法转让的情况下,由被告承担其举证不能的责任,以主要证据不足判决撤销了国土局作出的《暂缓土地登记的决定》,并判决其履行相应的法定职责。
(山东省东营市河口区人民法院 李轶清)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第230 - 305 页