(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区崇左市扶绥县人民法院(2012)扶行初字第18号判决书。
二审判决书:广西壮族自治区崇左市中级人民法院(2013)崇行终字第4号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会第一村民小组。
负责人:钟某,组长。
原告(上诉人):扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会第二村民小组。
负责人:李某,组长。
两原告共同委托代理人:韦桂厚,南宁市江南法律服务所法律工作者。
两原告共同委托代理人:马化德,南宁市江南法律援助中心律师。
被告(被上诉人):扶绥县人民政府。
法定代表人:罗某,县长。
委托代理人:梁某,扶绥县国土资源局工作人员。
委托代理人:梁某1,扶绥县调处办干部。
第三人:扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会。
负责人:梁某2,主任。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区崇左市扶绥县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:潘扬标;审判员:林少芳;人民陪审员:李华德。
二审法院:广西壮族自治区崇左市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈桂生;审判员:韦权美、蒙月云。
6.审结时间
一审审结时间:2012年11月30日。
二审审结时间:2013年3月6日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为。
被告扶绥县人民政府于2011年12月26日对本案的原告及第三人作出扶政决字[2011]14号权属纠纷处理决定,该决定认定如下事实:1)争议地位于渠黎街北面,面积为6.427亩,现已平整,平整前该地位于原渠黎中心小学围墙内。2)渠黎社区称争议地为“圩顶”,渠黎社区第一组、第二组均称争议地为“德养畲”。3)渠黎社区第一组、第二组在集体化时期为同一个生产队,即原渠黎街第一生产队。4)争议地在新中国成立前由渠黎街何某户耕种,在土改时,现争议地及渠黎中心小学后背畲分别分给渠黎街旧二队的梁某4、旧三队的庞某等人耕种,面积共计21.67亩,以上畲地在1957年作为生产资料加入渠黎高级社,现渠黎社区第一组、第二组在土改时并没有任何农户在现争议地及学校后背分得土地。5)经调查,渠黎社区第一组村民钟某1,渠黎社区第二组村民钟某2、李某等人所称争议地在土改时由旧一队的农户分得并耕种,并在合作社时由旧一队将争议地作为生产资料加入渠黎高级社的观点与实际情况不符。渠黎社区第一组、第二组所提交的知青陈某、陆某等证人的证明材料与所查明的事实也不相符,上述证人所称的大概在上世纪70年代中期,贫下中农管理学校时,渠黎中心小学才扩建的观点,与学校扩建使用现争议地的实际时间不符。6)上世纪60年代中后期,因渠黎中心小学的场地不够,需扩大用地范围建设教室,经当时的渠黎大队决定,由渠黎大队中的七个生产队共同在现争议地上建设校舍、舞台等设施,教室前面(南面)进行水泥地板硬化,并建设了围墙;由于当时特殊的政治背景,因此学校扩建用地并没有办理相关用地手续。渠黎中心小学使用该争议地至2007年,扶绥县人民政府为了统一安置二级公路和渠黎商贸城征地中被拆迁的单位和农户,决定将渠黎中心小学调整至原渠黎一中,将渠黎中心小学原部分校舍用于安置卫生院,现争议地用于安置被拆迁的11户农户作为住宅用地。7)渠黎社区提交的证人梁某3、黄某证明材料,证明现争议地于上世纪60年代是荒地的说法亦与事实不符,其所称的在贫下中农管理学校时已是渠黎大队把现争议地划给学校用于办学用地的观点与事实相符。依照国发[1980]135号、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第一款、原国家土地局[1995]国土籍字第26号第十六条第二款第4点以及桂发[1985]16号文的规定作出决定:争议的土地属国家所有,即全民所有。
(2)原告诉称。
被告作出的被诉权属纠纷处理决定所认定的事实严重失实,适用法律不当,应予撤销。理由是:“四固定”是在土改后,争议地土改时不归原告农户耕种,并不能推断“四固定”时争议地就没有确定为原告所有,土改时土地是分给私人,而“四固定”土地是分给集体的,事实上在“四固定”时争议地就确定为原告所有,争议地在“四固定”后由原告种植的事实,有证人证言证实,“四固定”分配土地是认定土地所有权的重要依据。渠黎中心小学扩建是在上世纪70年代,不是60年代中后期。处理决定适用原国家土地局[1995]国土籍字第26号第十六条第二款是错误的。综上所述,被告作出的权属纠纷处理决定主要事实不清、证据不足,适用法律错误,请求法院依法判决撤销。
(3)被告辩称。
第一,处理决定不支持原告对争议地所有权的要求,事实清楚,证据确凿。原告在土改时并没有任何农户在现争议地及学校后背畲分得土地。原告主张“四固定”时争议地分配给其生产队,但并未能提供“四固定”分配土地的书面证据,其所提供的证人证言不属调处条例规定的确定权属的直接证据或参考证据,且所有证人证言中有3个证人是原告的本队成员,不应采用其证言认定事实,其余证人证明争议地在土改时分给原告及入高级社后由原告耕种等证言与查明事实不符,或没有相应证据佐证,这些证人证言本来就没有证明力,不能采信。
第二,将争议地确定为国有,事实清楚,渠黎中心小学使用争议地扩建校舍,是在上世纪60年代中后期的贫下中农管理学校时期,并由当时的渠黎大队决定及组织协助建设,学校用地扩建的事实争议双方均认可。由于当时特殊的政治背景,学校扩建使用土地时没有办理相关用地手续,实质是接受了渠黎大队的赠与,本政府根据以上事实,依据相关规定,将争议地确定为国有属定性准确。综上所述,扶政决字[2011]14号处理决定书所依据事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,应予维持,望人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
(4)第三人述称。
同意被告的答辩意见。
2.一审事实和证据
扶绥县人民法院经公开审理查明:本案争议地位于原渠黎中心小学围墙内,面积为6.427亩,第三人称争议地为“圩顶”,原告均称争议地为“德养畲”。渠黎社区第一组、第二组在集体化时期为同一个生产队,即原渠黎街旧第一生产队。争议地在新中国成立前由渠黎街农户何某户耕种,在土改时分给渠黎街村民耕种,后作为生产资料加入渠黎高级社。现渠黎社区第一组、第二组在土改时并没有任何农户在现争议地分得土地,原告没能提供“四固定”时期涉及争议地的土地分类等级、面积分布记载及清册等原始书证,且证明“四固定”争议地情况的证人仅有当时已为成年人的郭某,其他证人均未成年,对于“四固定”以后至学校使用期间,争议地的耕种事实也无任何历史书面记载证实,仅有证人证言相互印证经营“德养畲”的事实。各当事人均对渠黎中心小学在实行贫下中农管理学校时期由当时渠黎大队组织各生产队使用争议地扩建校舍的事实无异议,根据我国的历史,学校实行贫下中农管理是在60年代中后期至70年代中期,对于渠黎中心小学使用争议地扩建校舍的起始时间,被告的决定是根据渠黎中心小学的证明等证据认定为上世纪60年代中后期,原告认为是在1972年起使用,渠黎中心小学使用争议地建校舍的具体年份没有证据相互印证证实。渠黎中心小学使用争议地期间,没有任何集体组织提出权属异议。2007年8月底渠黎中心小学搬迁到原渠黎一中办学。2009年扶绥县人民政府为了统一安置二级公路和渠黎商贸城征地中被拆迁单位及农户,决定将渠黎中心小学调整至原渠黎一中,将渠黎中心小学原部分校舍用于安置被拆迁的渠黎卫生院,将渠黎中心小学现争议地用于安置被拆迁的农户作为住宅用地。2009年11月27日,原告申请涉及本案争议地的权属调处,2011年12月26日,扶绥县人民政府作出扶政决字[2011]14号权属纠纷处理决定,渠黎村委会第一、第二村民小组不服提起复议,在复议机关作出维持复议决定后,提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)权属争议现场勘验笔录(含附图),证明争议地位置、称谓、面积等有关情况。
(2)扶绥县第三区渠黎镇人口土地产量分户清册。
(3)梁某4等9户农户所在的生产队的证明。
(2)~(3)证据证明土改时期在争议地及附近分得土地村民不属原告成员。
(4)渠黎镇中心小学校现状图,证明渠黎中心小学实际用地面积。
(5)扶绥县渠黎镇渠黎中心小学证明,证明渠黎中心小学扩建发生于上世纪60年代中后期。
(6)户口簿,表明莫某等5人的户口所在地,证明他们不是原告的村民。
3.一审判案理由
扶绥县人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第(二)项的规定,对于同一县内发生的土地权属争议,扶绥县政府作为县级人民政府,具有调处本案土地权属争议的法定职责和权力,且权属纠纷的调处,必须以事实为依据,以法律为准绳,考虑历史和现实状况,积极疏导,充分协商,遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定:“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列情形之一的,属于国家所有:1.签订过土地转移等有关协议的;2.经县级以上人民政府批准使用的;3.进行过一定补偿或安置劳动力的;4.接受农民集体馈赠的;5.已购买原集体所有的建筑物的;6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”本案原渠黎中心小学于70年代初期前扩建校舍时,由渠黎大队组织渠黎街各生产队协助建造,学校在使用争议地近四十年期间原告方均无异议,扶绥县人民政府处理决定认定学校使用该地是馈赠取得,符合学校的实际使用事实及当时的历史现实;扶绥县人民政府根据上述事实,将争议地确定为国家所有,符合该条第二款第一项和第四项的规定。原告关于“争议地在未办理任何手续的情况下确定为国有是错误”的主张,显然与学校使用争议地客观事实和相关法律的规定不符,本院不予支持。扶绥县人民政府在作出处理决定时未采纳证人证言认定争议地在“四固定”后至学校使用前的经营情况,并不影响因学校使用争议地而确定为国有土地的正确性,不构成认定主要事实不清。原告关于“现为学校用地属借用、不使用后应返还”的主张,不符合当时的历史现实及常理,不予采信。桂政发[1983]91号文及桂政发[1985]16号文关于国家建设用地补办征用手续的规定,是解决本区在各个历史阶段国家使用集体土地未办理征用手续应如何补办征用手续的问题,被诉处理决定参照适用并无不当,不构成适用法律错误。综上所述,被告扶绥县人民政府作出的扶政决字[2011]14号权属纠纷处理决定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法,应予维持。
4.一审定案结论
扶绥县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
维持被告扶绥县人民政府于2011年12月26日作出的扶政决字[2011]14号权属纠纷处理决定。
本案受理费50元,由原告扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会第一村民小组、扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会第二村民小组负担。
(三)二审诉辩主张
上诉人诉称:
(1)争议地在“四固定”时期划分归其所有,有证人郭某等证实,应作为本案认定事实的依据;(2)渠黎中心小学现在职的教师不清楚渠黎中心小学何时扩建,一审采纳渠黎中心小学出具的证明,认定渠黎中心小学60年代中后期使用争议地时扩建校舍错误;(3)在没有证据证明其与渠黎中心小学签订争议地转移等有关协议或明确赠与渠黎中心小学的情况下,一审判决维持被诉具体行政行为的事实不清,适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定错误。请求二审法院支持上诉人的上诉请求,撤销一审判决和被上诉人作出的处理决定。
被上诉人辩称:
上诉人在土改时并没有农户在争议地分得土地,其主张“四固定”时分得土地,但未能提供充分证据证明。上世纪60年代至70年代初,贫下中农管理学校时期,争议地由当时渠黎大队决定用于渠黎中心小学扩建校舍。由于当时特殊的历史背景,学校使用争议地没有办理相关用地手续,实质是接受了渠黎大队的赠与。在渠黎中心小学使用争议地期间,没有哪个集体组织对争议地提出权属异议。据此,其依据相关法律规定将争议地确定为国有的事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确。请求二审法院维持一审判决和其作出的处理决定,驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人未向法庭提供书面陈述意见,庭审中同意被上诉人的答辩意见。
(四)二审事实和证据
崇左市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
崇左市中级人民法院经审理认为:上诉人渠黎第一、第二村民小组与渠黎社区居委会争议的“德养畲”土地,在土改时分给渠黎街村民梁某4、庞某、莫某1、莫某、梁某5、梁某6、黄某1、梁某7、何某等9户耕种,后作为生产资料加入渠黎高级社。上世纪60年代中后期至70年代中期贫下中农管理学校期间,由原渠黎大队决定,组织辖区各生产队帮助渠黎中心小学使用争议地扩建校舍。至2007年8月渠黎中心小学搬迁到原渠黎一中办学止,两上诉人均未提出异议。虽然当时没有学校与集体签订土地转移等有关协议,也没有政府批准使用争议地的文件,但从渠黎中心小学使用争议地的由来和当时的历史背景看,原渠黎大队决定给渠黎中心小学使用争议地扩建校舍,具有赠与的性质,符合国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第4项的规定。据此,被上诉人作出处理决定,将争议的6.427亩土地确定为国家所有的事实清楚,依据充分。对于上诉人提出“四固定”时期争议地属其集体所有的意见,经查,上诉人的农户在土改时期未分得争议的“德养畲”土地,虽然郭某的调查笔录提到争议地在高级社开始就由上诉人种植,在“三包四固定”时期由大队落实给上诉人的情况,但郭某在1966年始才任渠黎大队干部,没有参加“四固定”土地划分的工作,且该证言没有其他有效的证据佐证。因此,上诉人主张争议地在“四固定”时期属其集体所有的证据不足,本院不予采纳。对于上诉人提出渠黎中心小学现在职教师不清楚渠黎中心小学何时扩建,一审采纳渠黎中心小学出具的证明,认定渠黎中心小学是60年代中后期使用争议地扩建校舍错误的意见,经查,虽然渠黎中心小学在职教师没有参与当年学校扩建校舍,但渠黎中心小学经原渠黎大队同意,使用争议地扩建校舍并一直使用至搬迁前的事实不容否认,且上诉人也承认在贫下中农管理学校期间,渠黎中心小学使用争议地扩建校舍的事实。上诉人主张争议地权属的理由不充分,其要求撤销一审判决和被上诉人作出处理决定的证据不足,本院不予支持。一审判决事实清楚,适用法律正确,应予以维持。
(六)二审定案结论
崇左市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人扶绥县渠黎镇渠黎社区居民委员会第一、第二村民小组共同负担。
(七)解说
本案涉及中小学校用地权属确权问题。目前我国许多地方的中小学校由于土地产权不明确,由此引发土地所有权和使用权方面的法律纠纷,加之学校用地来源时间长、管理不善,四邻关系复杂,而且随着地价的升值和群众权属意识的增强,校园土地纠纷时有发生,学校的合法权益无法得到有效保障。特别是在广大的农村地区和撤并学校点,与此案类似情况引起的矛盾纠纷更加频繁。同时,还带来学校改建扩建手续审批难、办理用地手续难等问题,直接影响学校的后续发展。因此,在全国范围应全面开展中小学校用地确权工作,进一步明晰全国城乡中小学校的土地权属,依法保护校园的建设用地使用权,是我国教育长远和可持续发展的一个重要基础。
中小学校园用地是保障和发展义务教育制度的重要载体,土地确权也是中小学校所拥有的不动产物权的重要组成部分。由于中小学教育具有公益性质,在土地的取得和占用等方面存在的历史遗留问题较多,因此,在开展中小学校用地确权和登记发证过程中,应遵循尊重历史、注重现实、依法依规和维护权益的原则。同时,还要依法保护中小学校用地的使用权。各级国土资源部门要根据各中小学校所提交的土地登记申请和相关的土地权属证明材料,认真开展地籍调查,准确掌握各中小学用地的占用时间、取得方式和变化情况等,对照不同历史时期的法律法规和政策,依法确认所占用土地的所有权、使用权。
在开展中小学校用地确权登记和发证工作时,要针对每所学校的用地情况,积极协调,妥善处理各类历史遗留问题,依法维护中小学校和各土地权利主体的合法权益。在确权工作中应该进行具体分析,按以下几种情况进行处理:中小学校依法取得的国有土地使用权,均按原取得方式和原批准用途进行确权登记。其中,属于企事业单位自办的学校,其土地使用权应根据所隶属企事业单位的用地性质确权登记和发证。中小学校在1962年农村实行“三包四固定”之前占用的集体所有土地,至今仍由中小学校使用的,可以按国有土地进行确权登记和发证;“三包四固定”之后占用的集体所有土地,应按照《土地管理法》、各省份《土地登记条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定确权登记和发证。居民小区配套办学占用的土地,按照居民小区的用地性质确权登记和发证,但是,市、县政府对办学用地性质有明确规定的,按照市、县政府批准文件办理。民办中小学校所占用的土地,按照其土地取得方式进行确权登记和发证。中小学校租赁的土地,土地的所有权和使用权不变,可为中小学校确认土地他项权利。
开展中小学校用地确权登记和发证工作,是完善中小学校教学设施,更好地保护中小学校用地合法权益所采取的一项举措,是统筹学校布局调整、保障学校教育教学健康有序的重要工作。本案的审理对维护中小学校,特别是农村学校教育的正常秩序,保证学校土地资源不被侵占和流失,切实改善中小学校办学条件等方面,具有一定的启示意义。而且本案的一、二审主办法官,运用他们对法学理论的深刻理解,对本案的事实作出清晰的判断,并对涉案的法律纠纷进行了深刻的法理剖析,作出了比较公正而且切合实际的判决,是值得肯定的。
(广西壮族自治区崇左市扶绥县人民法院 潘扬标 谢文彬)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第314 - 320 页