（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：北京市石景山区人民法院（2013）石行初字第1号裁定书。
二审裁定书：北京市第一中级人民法院（2013）一中行终字第565号裁定书。

2.案由：拆迁行政许可。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某。
委托代理人：段福惠，北京在明律师事务所律师。
委托代理人：郝京彧，女，北京在明律师事务所实习律师。
被告（被上诉人）：北京市石景山区住房和城乡建设委员会。
法定代表人：肖某，主任。
委托代理人：武某，北京市石景山区住房和城乡建设委员会干部。
委托代理人：邱新，北京市合达律师事务所律师。
第三人：北京市石科园置业发展有限公司。
法定代表人：刘某1，总经理。
委托代理人：龙某，副总经理。
委托代理人：刘祎，北京市永浩律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；审判员：史立新；人民审判员：郁杨。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张杰；代理审判员：贾志刚、朱一峰。

6.审结时间
一审审结时间：2013年1月28日。
二审审结时间：2013年3月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
石景山区住建委颁发了《房屋拆迁许可证》（京建石拆许字［2010］第34号）。

2.原告诉称
被告石景山区住建委向北京京石科园置业发展有限公司颁发了《房屋拆迁许可证》（京建石拆许字［2010］第34号），许可其进行中关村科技园区石景山园北1区土地一级开发项目建设。原告的房屋位于该拆迁许可证规定的拆迁范围之内。原告认为被告没有履行法定审查义务，也没有向原告进行公示，违反了相关法律规定，侵害了原告的合法权益。原告曾向北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）提起了行政复议申请。市住建委作出了《行政复议决定书》，维持了该拆迁许可行为。现原告诉至法院，请求确认被告作出的《房屋拆迁许可证》（京建石拆许字［2010］第34号）违法。

3.被告辩称
（1）原告的起诉已超过法定起诉期限；（2）被告对相关事项的处理方式合法；（3）被告履行了法定审查义务，核发的京建石拆许字［2010］第34号房屋拆迁许可证合法有效。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审定案结论及理由
一审法院认为，被告石景山区住建委已于2012年9月作出《房屋拆迁行政裁决书》（石建裁字[2012]第20号）。原告的合法权益可以通过该拆迁裁决的合法性审查来进行保护，因此原告在本案中针对由被告颁发的《房屋拆迁许可证》（京建石拆许字[2010]第34号）提出的行政诉讼，不符合起诉条件。综上所述，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告刘某的起诉。

（四）二审情况
在二审法院审理过程中，上诉人刘某以其与拆迁人正在协商补偿事宜为由，向法院提出撤诉申请，二审法院认为，上诉人有权在诉讼期间依法处分其诉讼权利，现刘某申请撤回上诉，系其真实意思表示，未违反法律规定，应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定如下：
准许上诉人刘某撤回上诉。

（五）解说
本案的争议焦点在于原告是否具备提起本案行政诉讼的资格，即原告是否丧失了本案行政起诉权。笔者认为，本案中原告通过“超期复议”获取行政起诉权的行为属于规避行为，形式上原告重新获取了行政起诉权，但实质上原告已丧失了法定行政起诉权，属于以合法形式掩盖非法目的，不应得到法院的认可和支持。
1.如何理解法律意义上的规避行为
笔者认为，所谓规避即设法逃避的意思，法律意义上的规避指以合法形式掩盖非法目的，逃避规则约束的行为。主要有以下几个特征：（1）从形式上看符合法律规范，具备法律规则各种形式要件。（2）从实质上看违反了法律规则的原则，背离了法律规范的制定目的。（3）从主观上看行为人确实有利用法律规范不完善、借助法律漏洞逃避法律规则约束的意愿。（4）从客观上看，行为人着手实施了规避行为。
2.如何理解行政诉讼中的起诉期限
笔者认为，行政诉讼中的起诉期限即指行政起诉权，在性质上不同于民事诉讼中的法定期限，法律特征和法律效果上更类似于民事诉讼中除斥期间的概念，是行政当事人依法提起行政诉讼的权利，一旦超过法定起诉期限，便丧失提起行政诉讼的资格。理由如下：
（1）《中华人民共和国行政诉讼法》关于公民、法人或其他组织提起行政诉讼法定期限的规定主要有第三十八条和第三十九条。第三十八条第二款是关于经过行政复议后提起行政诉讼的期限规定，该款规定的期限为十五日；第三十九条是直接提起行政诉讼的期限规定，该条规定的三个月期限，自行政相对人知道具体行政行为作出之日起，同时以法律另有规定的除外作出了例外规定。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）关于公民、法人或其他组织提起行政诉讼法定期限的规定主要有第四十一条、第四十二条。第四十一条是关于行政机关未告知行政相对人诉权或起诉期限时，行政相对人提起诉讼法定期限的规定，该条规定行政相对人提起诉讼的最长法定期限是2年；第四十二条是关于行政相对人不知道具体行政行为内容时，提起诉讼法定期限的规定，该条规定行政相对人提起诉讼的最长法定期限涉及不动产是20年，涉及动产是5年。
从《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》规定看，上述法律文件仅有起诉期限的概念，行政诉讼中的起诉期限，属于法定权利，从相关法条规定含义看，一旦当事人超过法定起诉期限，则丧失提起行政诉讼的权利，即丧失行政起诉权。
（2）从民事诉讼中诉讼时效和除斥期间的法律特征看，首先民事诉讼中诉讼时效是可变期间，可中止、中断、延长，除斥期间是不变期间，不可中止、中断、延长。其次，超过民事诉讼时效，当事人丧失的是实体上的胜诉权，但仍然具有起诉权，而一旦超过民事除斥期间，当事人则丧失提起诉讼的权利，即丧失起诉权。
（3）从起诉期限与诉讼时效和除斥期间的法律效果看，司法实践中，如果当事人提起诉讼超过民事诉讼时效，人民法院一般立案受理后采用判决方式驳回原告诉讼请求，如果当事人提起诉讼超过民事除斥期间，人民法院则一般不予立案，裁定不予受理，倘若受理后则以裁定方式驳回起诉。而当事人如果超过行政起诉期限提起行政诉讼，根据《行政诉讼法司法解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，一般应不予立案，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。
从该条规定看，行政诉讼中当事人超过法定起诉期限，丧失的是起诉权，而非胜诉权，在法律特征和法律效果上更类似于民事诉讼中除斥期间的概念。
综上，行政诉讼中的起诉期限即指行政起诉权，是行政当事人依法提起行政诉讼的资格，没有正当理由超过法定起诉期限，则毫无例外丧失提起行政诉讼的权利。
结合本案看，本案被诉具体行政行为于2010年4月1日作出，于同年4月16日在拆迁范围内向包括原告在内的被拆迁人以公告形式进行了公示。笔者认为该公示行为应当视为向原告告知了被诉具体行政行为的内容，即使公告内容没有关于被诉具体行政行为诉权和起诉期限的表述，依据《行政诉讼法司法解释》第四十一条的规定，原告提起诉讼的法定期限最长也应是2年，从原告知道具体行政行为内容之日，即自公告公示之日起算，原告最迟应于2012年4月15日提起针对被诉具体行政行为的诉讼。
故本案中原告针对被诉具体行政行为提起行政诉讼已超过法定2年起诉期限，已经失去了针对本案具体行政行为的起诉权，法院不应立案，应裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。
3.如何理解行政复议机关的“超期复议”行为
行政复议中的复议申请期限指行政当事人依法在法定期限提起行政复议的权利，行政复议机关应当依法对复议申请期限内提出的行政复议申请予以受理，同时对超出复议申请期限的行政复议申请不予受理。
《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议申请期限的规定主要有第九条。该条规定行政相对人应在知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，同时法律规定的申请期限超过60日的除外作出了例外规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十五条针对行政复议申请期限作了进一步规定。该条第一款第（四）项规定具体行政行依法以公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。
结合本案看，本案被诉具体行政行为于2010年4月16日以拆迁公告形式向被拆迁范围当事人进行告知，该拆迁公告载明的搬迁期限截止到2010年7月14日。笔者认为本案中拆迁公告的期限届满之日为2010年7月14日，原告最迟应于2010年7月14日知道被诉具体行政行为，根据《行政复议法》提起行政复议期限60日的规定，原告至迟应于2010年9月12日提起行政复议申请。
故本案中原告针对被诉具体行政行为于2012年8月20日提出行政复议申请，显然超出了行政复议申请期限，复议机关应不予受理。
但本案中行政复议机关却不恰当地对超过法定复议申请期限的行为予以受理，且作出了维持决定，由此导致原告根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定从形式上重新具备了提起行政诉讼的资格，获得了行政起诉权。
笔者认为，复议机关对超出复议申请期限的行为予以受理并作出复议决定的行为是很不妥当的，理由如下：
（1）《行政复议法》第十九条规定行政复议机关决定不予受理的，复议申请人可以自收到不予受理决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。同时《行政诉讼法司法解释》第三十三条第二款规定行政复议机关不受理复议申请的，复议申请人依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
根据此两条规定，若复议机关对复议申请不予受理，则复议申请人可以基于该不予受理行为针对复议机关提起行政诉讼。
（2）司法实践中复议机关往往不愿意成为行政诉讼被告，于是为避免成为行政诉讼被告等原因，复议机关经常出现“超期复议”行为，对超出申请期限的复议申请予以受理并作出复议决定。复议机关的“超期复议”行为，一方面违反了《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定，降低了行政复议工作的严肃性，同时复议机关的复议决定也使本已丧失起诉权的当事人在形式上重新获得了提起诉讼的权利，影响了司法程序的正常运行。
4.如何理解本案原告通过“超期复议”获取行政起诉权的行为
笔者认为，原告通过“超期复议”获取行政起诉权的行为属于规避行为，不应得到法院的认可和支持。理由如下：
（1）原告从实质意义上已丧失了法定行政起诉权。由上文分析可知，原告针对被诉具体行政行为在2010年9月12日之前，既可以提起行政复议，也可以提起行政诉讼，在2010年9月12日至2012年4月15日期间，因超出申请行政复议期限，只能够提起行政诉讼，在2012年4月15日以后，既不能提起行政复议，同时也不能提起行政诉讼。
由此可知，本案原告已从实质意义上丧失了行政起诉权，即提起行政诉讼的资格。
（2）行政复议机关的复议决定使原告从形式上重新获得了行政起诉权。《行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告；同时《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
结合本案看，原告于2012年8月30日针对被诉具体行政行为提起行政复议申请，显然既超出了申请行政复议的期限，也超出了提起行政诉讼的期限，但复议机关因种种原因受理了该复议申请，并于2012年12月3日作出维持原具体行政行为的复议决定。从形式上看原告似乎重新获得了行政起诉权，具有了提起行政诉讼的资格，原告于是在收到复议决定之日起15日内向一审法院提起了行政诉讼，一审法院受理后，已超出法定起诉期限为由，裁定驳回原告的起诉。
（3）原告的“超期复议”行为获取的诉权属于规避行为，不应得到法院认可和支持。原告虽然因复议机关不当复议决定从形式上获得了再次提起行政诉讼的权利，但并不当然使当事人因此具有实质意义上的起诉权，因为行政诉讼中起诉权是法律明确规定的法定起诉期限，在没有其他正当事由时，超出法定起诉期限则必然导致原告丧失行政起诉权，当事人通过“超期复议”获得的起诉权属于以合法形式掩盖非法目的，实质上是对丧失法定起诉权的一种规避行为，不应得到法院的支持和认可。
综上，笔者认为，行政诉讼中的法定起诉期限在性质上类似于民事诉讼中的除斥期间，超过法定起诉期限，行政当事人即丧失提起行政诉讼的权利，也即丧失行政起诉权。
结合本案看，一审法院裁定驳回原告起诉的处理结果是正确、恰当的。
（北京市石景山区人民法院　贾艳杰）