（一）首部

1.判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第465号判决书。

2.案由：不服房屋行政决定。

3.诉讼双方
原告：周某，正在服刑。
委托代理人：王某。
委托代理人：王白云，北京市易行律师事务所律师。
被告：北京市住房和城乡建设委员会，住所地：北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人：杨某，主任。
委托代理人：李某，女，北京市朝阳区房屋管理局干部。
委托代理人：孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵世奎；代理审判员：秦齐祺；人民陪审员：冯亚丽。

6.审结时间：2013年10月31日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2013年7月24日对原告作出市朝登［2013］4号《不予受理决定书》，认定原告于2013年7月24日申请坐落于朝阳区麦子店街6号楼XX层XX号的房屋（以下简称涉案房屋）的所有权转移登记，提交的登记申请材料不齐全，根据《房屋登记办法》第十七条第二款的规定，决定不予受理，并告知原告补正提交申请人身份证明原件后，重新提出申请。

2.原告诉称
原告周某通过民事调解继承了涉案房屋。2013年7月24日，原告委托的代理人到被告下属的北京市朝阳区房屋权属登记中心办理涉案房屋所有权转移登记的相关手续。被告以原告属于在押服刑人员，户口被注销，没有身份证号码，不能输入系统为由一直未予办理。当日，被告出具《不予受理决定书》，要求原告提交“申请人身份证明原件”。原告是中华人民共和国公民，因为触犯我国法律已受到刑事处罚，但法律没有剥夺原告的继承权，原告有权继承父母遗留的房产。原告没有身份证号码是户籍地派出所因原告于1983年9月16日被逮捕而注销户口造成的，被告因为原告没有身份证号码而不予办理转移登记，侵犯了原告的合法权益。故现诉至法院，请求人民法院依法撤销被告于2013年7月24日作出的市朝登［2013］4号《不予受理决定书》，判决被告受理原告提出的涉案房屋所有权转移登记申请，并办理所有权转移登记手续。

3.被告辩称
北京市住房和城乡建设委员会称，根据《房屋登记办法》第三十三条的规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交申请人身份证明。《房屋登记簿管理试行办法》第九条规定，房屋所有权的内容，记载房屋所有权人、身份证明号码、户籍所在地等，该办法的附件中规定，房屋登记簿记载内容说明中，关于房屋所有权人，境内自然人的身份证明为居民身份证，无居民身份证的可以为户口簿、护照、有效军人身份证件等。《房屋登记工作规范（试行）》第2.10.6条规定，当事人身份证明，对于本市居民，提交居民身份证。根据上述法律规定，原告申请涉案房屋转移登记需要提交居民身份证，无居民身份证可提交户口簿，被告需要在房屋权属电子登记簿系统中登载身份证明号码及户籍所在地，否则无法完成系统的操作。原告对涉案房屋的所有权在《民事调解书》生效时已发生法律效力，但原告申请涉案房屋所有权转移登记时因不能提供身份证明，不符合登记要求，被告不予受理具有合法依据。原告可要求公安机关出具身份证明。故请求人民法院维持被告作出的《不予受理决定书》。

（三）事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：原告系周某1与王某1所生之长子，原户籍所在地为朝阳区酒仙桥。1990年3月14日，原告与王某登记结婚。
1983年9月16日，原告因被逮捕而被注销户口。1984年3月因犯抢劫罪、盗窃罪被判处有期徒刑13年、剥夺政治权利3年。1993年4月在保外就医期间因犯盗窃罪被判处有期徒刑15年、剥夺政治权利3年，与原判没有执行的刑罚合并，决定执行有期徒刑20年、剥夺政治权利5年。2004年3月21日，原告刑满释放。后原告因涉嫌犯非法持有毒品罪于2004年6月20日被羁押，同年7月16日被逮捕，2005年1月20日被北京市第二中级人民法院判处无期徒刑、剥夺政治权利终身。现原告在XX监狱XX分监区服刑。
涉案房屋现登记在周某1名下，系周某1与王某1夫妻共同财产。该二人去世后，原告因继承纠纷将周某1、王某1的其他子女周某2、周某3、周某4诉至法院。经法院调解，原告与周某2等人就涉案房屋的继承达成一致意见。2012年2月3日，法院出具（2012）朝民初字第07180号《民事调解书》，确认涉案房屋由原告继承，归原告所有。
2013年7月24日，原告委托的代理人王白云持上述《民事调解书》、房屋所有权证、授权委托书及受委托人身份证、原告所在监狱管教科出具的《说明》和酒仙桥派出所于2013年6月8日出具的［2013］朝公酒仙桥所户字002号《证明信》到被告下属的朝阳区房屋权属登记中心处，提出涉案房屋转移登记申请。被告接到申请后，认为原告提交的申请材料中没有居民身份证或者户口簿，故于当日作出市朝登［2013］4号《不予受理决定书》，决定不予受理原告提出的申请，并告知原告补正提交申请人身份证明原件后，重新提出申请。该《不予受理决定书》当日向原告进行了送达。原告不服该《不予受理决定书》，即向法院提起了本案诉讼。
经法院询问，庭审中被告称：即使原告提交了其在本案中出示的所有证据，也不符合“申请人的身份证明”的相关规定；庭审中原告称：在被逮捕被注销户口后，其虽然存在假释、释放的情况，但时间较短，尚未来得及重新申请户口就再次因犯罪而被羁押，原告未持有护照、军人身份证件等其他证件。
案件的证据：《民事调解书》、房屋所有权证、授权委托书及受委托人身份证复印件、派出所《证明信》、监狱出具的《说明》等。

（四）判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）并参照《房屋登记办法》的规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构是房屋的登记机构。本案被告作为北京市房地产行政主管部门，依法具有对辖区内房屋进行登记的职责。
本案中，原告向被告申请办理的是基于继承事实的房屋所有权转移登记。参照《房屋登记办法》中规定的程序，对该类申请，被告一般应按照受理、审核、记载于登记簿、发证的步骤进行办理。本案被告以原告未提交身份证明而不予受理原告的申请，但原告认为其提交了身份证明，故本案的争议焦点是原告提交的相关材料能否证明原告的身份，所提交的材料是否符合法定条件。
关于申请人申请房屋登记时应该提交的材料，《物权法》第十一条规定，申请人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料；《房屋登记办法》第三十三条规定，申请转移登记应当提交登记申请书、申请人身份证明材料、房屋所有权证书、证明房屋所有权发生转移的材料以及其他必要材料。综合上述法律、规章的规定，在申请人主体方面，目前办理转移登记明确的标准是提交“身份证明材料”。
本案中，原告申请转移登记时提交了原户籍地派出所出具的关于原告自然情况的《证明信》和现羁押机关出具的《说明》，并且在本案审理过程中相继出示了另一份关于家庭成员关系的派出所《证明信》与原告之父单位的证明、申请登记材料及结婚证、刑事判决书，以此证明原告提交了上述法律、规章规定的“身份证明材料”。被告继不认可《证明信》和《说明》后，又否认了原告后续提交的其他材料为“身份证明材料”。被告进行上述否认的判断标准是《房屋登记簿管理试行办法》和《北京市房屋登记工作规范（试行）》。对此，法院认为，《房屋登记办法》第九条明确规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和该办法的规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，并将申请登记材料目录公示。因此，本案中对于原告所提交的材料是否属于“身份证明材料”，在法律、法规没有明确规定的情况下，应当以《房屋登记办法》的规定作为判断依据。被告认为根据《房屋登记簿管理试行办法》和《北京市房屋登记工作规范（试行）》，只有居民身份证或户口簿为“当事人身份证明”的判断，缺乏上位法依据。
2003年6月28日通过并自2004年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《居民身份证法》）第十四条规定：“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。”对此，法院认为，《居民身份证法》和其他法律、行政法规并未要求在办理涉案房屋所有权转移登记时必须出示居民身份证，故本案被告要求原告必须出示居民身份证于法无据。
1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》第十二条规定：被逮捕的人犯，由逮捕机关在通知人犯家属的同时，通知人犯常住地户口登记机关注销户口；第十三条规定：被人民法院、人民检察院或者公安机关释放的人，凭释放机关发给的证件到迁入地的户口登记机关申报迁入登记。1994年12月19日通过并施行并于2012年10月26日修改的《中华人民共和国监狱法》第三十六条规定：罪犯释放后，公安机关凭释放证明书办理户籍登记。全国人民代表大会常务委员会于1985年9月6日通过并施行、至2004年1月1日废止的《中华人民共和国居民身份证条例》第十条规定：被判处拘役、有期徒刑以上刑罚的人和被劳动教养的人以及被羁押的人，尚未申请领取居民身份证的，在服刑、劳动教养和羁押期间，不发给居民身份证；已领取居民身份证的，由执行机关按照规定收缴其居民身份证，释放或者解除劳动教养后，由本人申请领取居民身份证或者将原居民身份证发还本人。自2004年1月1日起施行的《居民身份证法》取消了《中华人民共和国居民身份证条例》的上述规定，但其第十条规定：申请领取居民身份证，应当填写《居民身份证申领登记表》，交验居民户口簿。对于上述法律规定，法院认为，本案原告自1983年9月16日起因逮捕被注销户口，因连续犯罪被羁押至今，因无户籍也无法办理居民身份证，其现在既无户口簿又无居民身份证的事实状态并未违背上述法律规定。
被告作为行政机关，在行政执法过程中要遵循平等原则，应对相同事项进行相同处理，对不同事项进行不同处理，实现实质平等。本案中，原告因犯罪被注销了户籍，无法办理居民身份证。因此，既无户口簿又无居民身份证的原告，在申请办理涉案房屋转移登记时，被告在提交身份证明材料的事项上，相对于其他不存在这种情况的公民，应该区别对待，不应强行要求原告出示户口簿或居民身份证。本案中，原告提交了派出所《证明信》、监狱《说明》、《民事调解书》等可以证明其身份情况的材料，但被告仍按照一般情形予以处理，作出不予受理决定，有违平等原则。
关于被告提出的不提供居民身份证、户口簿，无法完成电子介质登记簿系统操作的意见，法院认为，在行政管理过程中，行政机关使用包括电子介质登记簿系统在内的技术措施，既要发挥方便行政管理、提高行政效率的作用，也要尽到维护相对人权益、服务公众利益的责任。如果相关登记簿操作系统没有考虑到像原告这类既无户口簿又无居民身份证情况的，应属于技术措施存在漏洞，可以采取相关技术整改措施进行弥补。本案中，原告通过民事诉讼确认了继承涉诉房屋的权利，而我国实行不动产登记制度，原告只有经过转移登记才能完整实现上述继承权。被告不能以技术措施上存在困难为借口而限制原告行使作为其基本权利的继承权。被告的上述意见不能成为不予受理原告申请的正当理由，法院对该理由不予采纳。综上，被告认定原告提交的派出所《证明信》、监狱《说明》等材料不是《房屋登记办法》中所指的“申请人身份证明材料”，从而作出《不予受理决定书》，认为原告必须得提供户口簿或居民身份证，既无法律依据，又违反平等原则，该《不予受理决定书》认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。撤销后，被告应对原告的申请重新进行处理。

（五）定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：（1）撤销被告北京市住房和城乡建设委员会于2013年7月24日对原告周某作出的市朝登［2013］4号《不予受理决定书》。（2）责令被告北京市住房和城乡建设委员会于本判决生效后六十日内对原告周某提出的申请重新进行处理。
案件受理费50元，由被告负担。

（六）解说
本案案情较为简单：身为服刑犯的原告就继承父母的房屋事宜申请房屋转移登记，被告因为原告提供不了户口簿或居民身份证而不予受理。但看似简单的案情，却蕴含了行政法上三个基本原则或理念的适用问题。而平等原则在本案中的适用，具有独特的实践价值。
1.判断申请材料是否符合法定要件应当法律优先
依法行政现已耳熟能详。作为一项行政法上的基本原则，其包括法律优先和法律保留两项子原则。法律优先原则适用于法律与行政机关及其行政行为之间，两者相比较法律具有更优越的地位，行政机关必须要依据法律作出行政行为。当然，这里的法律应当是广义上的，包括了狭义上的法律、法规、规章和其他规范性文件。在此又引申出另外一个问题，如果法律、法规、规章或其他规范性文件对同一事项作出了不同的规定，行政机关应该如何执法?答案是确定的，依然应该法律优先，即行政机关应该适用法律位阶较高的规范性文件。本案中，关于申请房屋转移登记应当提交的身份证明材料，《物权法》和《房屋登记办法》作为法律和部门规章均未作具体规定。《房屋登记簿管理试行办法》和《北京市房屋登记工作规范（试行）》作为其他规范性文件却列举了什么样的材料是身份证明材料，如后者规定了户口簿和居民身份证就是身份证明材料。最后，被告以《北京市房屋登记工作规范（试行）》作为简单而又直接的标准进行了适用。考察上述四个规范性文件之间的关系，看似其相互之间并无矛盾，但随着平等原则的引入，问题暴露了出来。《物权法》规定申请时提交必要材料，《房屋登记办法》规定提交身份证明材料，《房屋登记簿管理试行办法》列举的户口簿、居民身份证材料后有“等”字，唯独《北京市房屋登记工作规范（试行）》规定了非户口簿或居民身份证不可。如果这种限缩性的解释违背了行政法上的平等原则，也就自然违反了法律优先原则，因为行政法的一般原则也是一种法律渊源，需要行政机关在行政活动中予以遵守。
2.行政机关在行政法律关系中要平等对待行政相对人
平等作为一种思想、原则或权利，含义甚广，如可区分为事实上的平等与法律上的平等、绝对的平等与相对的平等、形式的平等与实质的平等、绝对的平等与比例的平等、等等。非寥寥数语能够涵盖。而本案系从行政法一般原则的角度解读和适用平等原则，强调行政机关在行政法律关系中，对于相同事项作相同处理，对于不同事项作不同处理，实质平等地对待行政相对人。本案中，通过解读《户口登记条例》《监狱法》《居民身份证法》的相关条款，原告既无户口簿又无居民身份证的事实状态不违背上述法律规定。因此，就原告提供不了户口簿和居民身份证的事项来讲，不具有法律上的可责难性。本案虽属个案，但不排除还存在其他人的类似情形。因而，以此为前提，在解读《物权法》和《房屋登记办法》规定的提供必要材料和身份证明时，在各种可能的实践情形中最起码应该画出一条线，将公民分为两部分，一部分人是具有户口簿或居民身份证的，而另一部分人则既没有户口簿也没有居民身份证。作了这种解读，就应该对上述两部分人作出不同的处理：应当具有户口簿或居民身份证的，申请转移登记时必须提供，否则不予受理；不应有户口簿和居民身份证的，如果提供了其他材料而足以证明其身份的，应予受理。如此，行政机关才能真正做到法律面前一律平等，行政法上的平等原则才能熠熠生辉。以此为镜，亦能反射出上述《北京市房屋登记工作规范（试行）》相应条款的规定稍显考虑不周。
过犹不及。强调平等原则在行政活动或行政审判中适用的同时，不能罔顾平等原则在适用过程中的一种补充的地位，也即：如果法律已经有明文的规定，应该优先适用该明文规定；若对于相关情形法律“语焉不详”，则平等原则可以“物尽其用”。比如本案，正因为《物权法》《房屋登记办法》等没有具体解释何为必要材料、何为身份证明，平等原则才得以“施展才华”。而相得益彰的是，也正因为平等原则在本案中的引入，才能判断出被告适用《北京市房屋登记工作规范（试行）》中限缩性的规定缺乏上位法依据，从而违反了法律优先的原则。
3.行政管理技术措施不能与公民基本权利本末倒置
现在是信息社会，各种技术日新月异，令人目不暇接。行政机关在行政活动中也越来越借助于各种信息化的技术手段进行社会管理和服务。一些技术措施的采取，的确方便了百姓，提高了行政效率。但社会实践中，不乏有的行政机关以不符合技术要求为名阻碍公民行使其基本权利。如本案，被告不予受理的一个理由即为：不提供身份证号码就无法在电脑中完成系统操作。
公民的基本权利，简而言之，就是个人在宪法上享有的根本权利，它表明的是个人在社会中的根本法律地位，是全面保护公民自由与财产的制度设计。有的国家在宪法中将公民的基本权利上升到前所未有的高度。例如《德国基本法》第一条第三款规定，基本权利为直接有效地约束立法、行政和司法的法则。这意味着，政府要像遵守法律一样尊重公民的基本权利（行政方面）；公民在其基本权利受到国家侵害时，可以依据基本法规定直接起诉（司法方面）；国家的立法权不能恣意废除或限制公民的基本权利（立法方面）。继承权在我国是公民的一项基本权利，即使犯了最严重的罪行（对被继承人实施犯罪行为等情形除外），法律也未规定剥夺公民的继承权。如果从继承权作为基本权利的高度，看待被告不予受理转移登记申请的理由，确实存在技术措施大于基本权利的嫌疑，有些本末颠倒。而在本案中可以作为类比的一个情况是，原告申请涉案房屋转移登记前，在人民法院已提起了两个诉讼，一个是继承的民事诉讼，一个是本案的行政诉讼，这两个诉讼中原告均没有提供户口簿或居民身份证，但因原告提供了其他身份证明材料，人民法院都立了案，而且原告的合法权益都得到了保护。
（北京市朝阳区人民法院　赵世奎）