（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市第一中级人民法院（2013）一中行初字第1483号判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2013）高行终字第2250号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：邹某。
委托代理人（一审）：戈某。
委托代理人（一、二审）：胡某。
被告（被上诉人）：中国证券监督管理委员会，住所地：北京市西城区金融大街19号。
法定代表人：肖某，主席。
委托代理人：黄某，中国证券监督管理委员会干部。
委托代理人：黄某1，中国证券监督管理委员会干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：龙非；代理审判员：李智、蔡锟。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘行；代理审判员：李洋、支小龙。

6.审结时间：
一审审结时间：2013年9月17日。
二审审结时间：2013年12月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2012年6月4日，被告中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）向原告邹某作出证监信息公开［2012］014号《监管信息告知书》（以下简称被诉告知书），内容为：“尊敬的邹某女士：您好，您向我会提出的要求公开的天津市海运股份有限公司（以下简称天海股份）从1996年上市到目前为止国有股、法人股初始登记及变更情况的申请收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）和《中国证券监督管理委员会证券期货监督管理信息公开办法（试行）》（以下简称《中国证监会信息公开办法》）等相关规定，经审查，现将有关情况回复如下：按照《政府信息公开条例》第二条的规定，您申请公开的信息不属于我会监管信息，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）的规定，相关信息可直接向上市公司查询，所需信息亦可在上市公司有关信息披露文件中查询。”

2.原告诉称
（1）被告具有公开证券登记信息的法定职权和职责。根据《政府信息公开条例》及《中国证监会信息公开办法》的规定，被告具有公开证券登记监管信息的主体资格。原告需要的证券登记信息是被告在履行法定职责过程中制作或者获取的、并以“证券登记”形式记录和保存的监管信息。得到真实、准确和完整的证券登记和变更登记信息是原告获得合法劳动报酬权利的依据。（2）被告监管天海股份相关信息，应当履行告知义务。被诉告知书的内容证明了原告所需信息确实存在，而且属于被告监管。被告知道原告所需信息的制作和持有人，但拒绝告知原告。（3）被告是中国证券登记结算有限责任公司（以下简称中登公司）的行政主管部门，与中登公司是上下级管理关系。中登公司的实际控制人是被告，中登公司收集的相关信息属于被告监管的信息。（4）被告作为证券监管和行政许可机关，应当履行对上市公司的监管职责，在履责过程中应掌握原告申请公开的信息。被告在1992年天海股份进行股份制改革、1996年天海股份上市、2008年天海股份大股东天津市天海集团有限公司（以下简称天海集团）将其持有的天海股份的29.98%股权转让给大新华控股及2011年天海股份被被告行政处罚等事项上都具有审批与管理职权，被告在管理与审批过程中所依据的也都是原告本案中所申请公开的信息。请求法院：（1）确认被诉告知书违法，依法责令被告在15日内向申请人重新作出监管信息告知书。（2）判令被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称
（1）原告申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。按照《证券法》规定，中国证监会的职责不是直接从事证券的登记业务，原告要求公开的信息并非中国证监会在履行职责中制作，中国证监会也从未获取、记录和保存。（2）原告申请公开的信息是上市公司依法披露的信息，可通过公开途径查询。按照信息披露的规则要求以及天海股份历年披露的文件，公司已经依法披露了相关信息，原告可以通过查询获得其所申请的信息。（3）原告在起诉状中对《中国证监会信息公开办法》的解读属于对该办法第七条第（七）项规定理解有误。证券登记结算机构是开展证券登记相关业务的法定机构，中国证监会的职责仅是对其开展业务的相关活动进行监督管理，包括批准其章程和业务规则。原告从证券登记表述推断中国证监会有职责公开涉案信息属于对规则的含义理解有误。（4）中国证监会作出被诉告知书内容适当，程序合法。天海股份公开披露的股东持股及变动信息是从登记结算机构获取的，中国证监会在被诉告知书中明确告知原告可以通过上市公司或披露文件查询属于为原告获知相关信息提供便利，中国证监会作出被诉告知书程序适当，有利于原告维护合法权益。（5）根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，不需要行政机关汇总加工或者重新制作，行政机关也不承担汇总加工重新制作以及向公民、法人、其他组织收集信息的义务。本案天海股份第一大股东的变动，是不需要报请中国证监会审查批准的，中国证监会不存在通过行政许可的方式获得信息的行为。中国证监会的职责是对于重大的违法违规行为进行调查，按照法律规定作出相应决定，本案中，中国证监会并未因为针对天海股份在股权登记等事项上存在违法违规行为进行立案、稽查调查而获取信息。中国证监会的监督职责与直接的行政管理职责有区别，中国证监会只有在发现法律规定的重大违法违规线索时，才会引发相应的行政程序，也才会导致中国证监会对披露的完整资料进行核实而作为档案留存。原告申请政府信息公开前，中国证监会不涉及任何许可或调查的职责，故没有获取也没有记录保存信息。同时，中国证监会作的行政审批是股份有限公司股票首次上市之前的审查批准，并不涉及获取证券登记的信息。

（三）一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：2012年4月18日，原告邹某向被告中国证监会提交《中国证监会证券期货监督管理信息公开申请表》，“依据《中国证监会信息公开办法》第七条第（七）项‘证券登记’有关信息规定，申请公开1996年天海股份上市时（A股：600751、B股：900938）直至今日的国有股、国有法人股、社会法人股的初始登记、股权持有人明细及比例、这些股权比例变更和登记情况”。2012年4月23日被告受理原告的申请，并于同年5月15日作出证监信息公开延期［2012］014号《监管信息公开延期答复通知书》，告知原告其申请的信息需要进一步审查，按照《中国证监会信息公开办法》第十五条的有关规定，将延期答复，延长时间为十五个工作日。同年5月20日，原告收到上述延期通知。同年6月4日，被告作出被诉告知书，告知原告“按照《政府信息公开条例》第二条的规定，您申请公开的信息不属于中国证监会监管信息，根据《公司法》、《证券法》的规定，相关信息可直接向上市公司查询，所需信息亦可在上市公司有关信息披露文件中查询”，原告于同年6月11日收到被诉告知书。后原告不服被诉告知书，向被告申请行政复议，被告收到原告复议申请后，于同年9月11日作出证监复延字［2012］15号《延期审理通知书》并送达原告。同年10月30日，被告作出中国证监会［2012］21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），决定维持被诉告知书中对申请人的答复内容，并于同年11月19日委托中国证监会天津监管局向原告送达上述复议决定，原告不服，于同年12月1日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）中国证监会向邹某送达被诉告知书的挂号信寄发凭证，证明中国证监会的行政告知程序保障了当事人的知情权，程序合法。
（2）21号复议决定，证明中国证监会复议决定和办理程序符合法律规定。
（3）中国证监会证券期货监督管理信息公开申请表。
（4）中国证监会于2012年5月15日作出的证监信息公开延期［2012］014号《监管信息公开延期答复通知书》。
（5）行政复议申请书。
（6）中国证监会于2012年9月11日作出的证监复延字［2012］15号《行政复议延期审理通知书》。
（7）21号复议决定送达回证。
证据（3）～（7）证明邹某起诉的程序符合立案条件。

（四）一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》的相关规定，被告中国证监会负有针对原告提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案的争议焦点，即在于原告申请公开的涉案信息是否属于被告在履行证券监管职责过程制作或获取的信息。
关于原告认为被告具有公开证券登记信息的法定职权和职责的主张。法院认为，根据《股票发行与交易管理暂行条例》第五条，1999年7月1日起施行的《证券法》（以下简称旧《证券法》）第一百六十六、第一百六十七条，2006年6月1日起施行的修订后的《证券法》（以下简称新《证券法》）第一百七十八、第一百七十九条中关于证券监督管理机构性质与职责的规定，被告中国证监会依法对证券市场实施监督管理，但并不具有在行使证券监管行政职责中制作涉及上市公司股东变更与股权登记等事项的职责。原告所援引的《中国证监会信息公开办法》第七条第（七）项之规定，系中国证监会对包括证券登记、托管、结算机构在内的相关单位的章程以及自律规则等的批准、备案结果具有信息公开义务，而非对“证券登记”信息负有公开职责。综上，原告的上述主张缺少法律依据，法院不予支持。
关于原告认为被告中国证监会与中登公司是上下级管理关系，中登公司的实际控制人是被告中国证监会，中登公司制作收集的相关信息属于被告中国证监会的监管信息之主张。法院认为，根据《股票发行与交易管理暂行条例》第五十六条，1996年8月21日国务院证券委员会发布的《证券交易所管理办法》第三条、第四条、第十一条第（七）项，旧《证券法》第一百四十六条，新《证券法》第一百五十五条的规定，参照《证券登记结算管理办法》第八条、第十条、第十一条的规定，以及参考《中登公司证券登记规则》等规定中关于证券登记结算机构的性质、职能范围及需要报被告批准或备案的事项之规定，证券登记结算机构属于独立于被告的机构或法人，而非被告的下属机构或派出机构，其进行证券登记等业务事项虽然受被告监督，但不能认为其制作或获取证券登记相关信息就等同于被告中国证监会制作或获取。故对原告的上述主张，法院亦不予支持。
关于原告认为其所申请公开的信息属于被告在履行对天海股份监管职责的过程中应当获取的政府信息之主张。法院认为，原告所申请公开的信息是1996年天海股份上市时直至今日的国有股、国有法人股、社会法人股的初始登记、股权持有人明细及比例、这些股权比例变更和登记情况，而相关法律、法规及规章均未规定被告负有专门制作或获取上述信息并进行档案管理的法定义务，因此，要求被告公开自1996年至今其在履行对天海股份监管职责过程中获取的与原告申请相关的信息，实质上就是要求被告查找1996年至今其对天海股份进行监管的全部档案材料，并对其中是否存在涉及原告申请的信息进行分析并搜集汇总，而根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项之规定，要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，人民法院不予受理。据此可以认为，行政机关在政府信息公开中不负有针对申请人的申请对信息进行搜集、汇总、加工的法定义务。因此，对原告的上述主法院不予支持。
综上，原告邹某所申请公开的政府信息并非被告中国证监会应当公开的政府信息，被告中国证监会在收到原告邹某的申请并经审查后依据《政府信息公开条例》的相关规定作出被诉告知书，行政程序合法，适用法律正确，认定事实并无不当。原告邹某要求被告中国证监会重新作出监管信息告知书的诉讼请求，缺少事实与法律依据，法院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告邹某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹某负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人邹某上诉称：其所申请公开的监管信息，属于中国证监会履行法定职责过程中必须持有和监管的政府信息，不需要中国证监会进行分析并搜集汇总，而且一审判决曲解《证券法》和《中国证监会信息公开办法》关于证券监督管理机构性质与职责等的规定，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉告知书并责令限期公开。
被上诉人中国证监会同意一审法院判决。

2.二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，邹某申请公开“1996年天海股份上市时（A股：600751、B股：900938）直至今日的国有股、国有法人股、社会法人股的初始登记、股权持有人明细及比例、这些股权比例变更和登记情况”，而《证券法》等相关法律法规及规章并未规定中国证监会在履行职责中负有制作或获取上述信息的法定义务，邹某亦无证据和依据证明中国证监会在履行职责过程中实际制作或保存上述信息。因此，中国证监会认为该信息不属于其监管信息，告知邹某可根据《公司法》《证券法》的规定，向上市公司或在上市公司有关信息披露文件中查询相关信息，并据此作出被诉告知书并无不当。邹某认为其所申请公开的信息属于中国证监会履行法定职责过程中必须持有且应当公开的监管信息，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院判决驳回邹某的诉讼请求正确，法院应予支持。邹某的上诉主张不能成立，法院不予支持。

4.二审定案结论
北京市高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邹某负担（已交纳）。

（七）解说
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝后，其不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。该条文首次明确了政府信息公开案件中，行政相对人要求行政机关公开需经该机关收集、汇总、分析、加工而形成之信息的处置方式，本案正是此种类型案件之典型。
1.行政机关不负担汇总加工信息之义务的法理分析
政府信息公开法律制度，其主要目的在于保障普通公民、法人或者其他组织的知情权，提高政府工作透明度，促进行政机关依法行政。但是，苛以行政机关信息公开义务，将直接占用行政机关的行政资源，进而影响行政机关的行政效率。由此，“必须在披露中的利益和处理申请的工作负荷之间寻求平衡”吕艳滨、［英］Megan Patricia Carter：《中欧政府信息公开制度比较研究》，285页，北京，法律出版社，2008。成为世界各国在制定政府信息公开法律规范时的重要考量因素。
我国《政府信息公开条例》第二条通过对政府信息的概念进行界定，明确政府信息必须是行政机关在履行行政职责中制作或获取并以一定形式记录保存，由此可见，政府信息应当是在申请人提出申请之前即已存在的信息，而非行政机关在收到申请后应申请人之要求新制作的信息。这是对行政信息透明度与良好行政原则进行综合考量后得出的结论。因为相比较于已存在的信息，要求行政机关依申请人申请收集、汇总、加工形成信息，等于在行政机关履行法定职责范围之外增加了其履责义务内容，将占用行政机关的大量人力物力资源。“将意义重大的资源用于处理数量有限的卷数繁多的复杂的申请或其他繁重的申请，这一情形是不符合公众利益的”吕艳滨、［英］Megan Patricia Carter：《中欧政府信息公开制度比较研究》，286页，北京，法律出版社，2008。。因此，现行的政府信息公开理论都认为：“申请者只能申请行政机关保存的现有材料或文件，政府机关没有义务为申请者收集它并不具有的信息，也没有义务为申请者研究或分析数据”周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》，53页，北京，中国法制出版社，2003。。这也是《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定的制度意义。
2.需经行政机关收集、汇总、加工之信息的认定标准
（1）分析原告申请信息描述。
判断申请人申请行政机关公开的信息是否需经该机关收集、汇总、加工才能形成，第一步需要对该信息进行细致分析，通过对当事人申请公开信息之描述明确该信息的时间跨度、涵盖范围与指向对象。对于信息的一些综合描述，特别是并列性的综合描述，可以将其进行拆分以便于理解与掌握。
（2）审查行政机关职责范围。
在明确申请人申请公开信息之确切内容后，判断该信息是否属于需经行政机关收集、汇总、加工之信息，需要对行政机关涉及制作或获取该信息中任何一部分内容的法定职责及渠道进行全面审查，以确定行政机关是否对被申请公开的信息存在整体统一掌握及对该信息整体负有制作档案并进行保管之义务的可能。
以本案为例，通过对邹某申请公开的信息分析后，该涉案信息行政机关可能掌握的渠道包括自己制作，从证券登记结算机构获取，从上市公司获取，从证监会行使其他包括行政许可、行政审批、行政处罚等在内的职责获取。因此，就需要以涉案信息为标的逐项分析上述渠道，以明确针对信息整体，行政机关是否应当掌握及负有制定档案的法定义务。
3.需经行政机关收集、汇总、加工之信息的处置方式
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，对于申请人申请行政机关公开需经该机关收集、汇总、加工而形成之信息的，行政机关应当直接予以拒绝，而此时法院对申请人提起的诉讼应不予受理。
那如果行政机关并未直接予以拒绝，而是认为原告所申请的信息不属于政府信息，法院应如何判断这种处置方式?
本案即给出了答案。要求行政机关针对申请人的申请对信息进行搜集、汇总、分析、加工，实质上就是要求行政机关进行信息创制，即根据信息公开申请人的要求创制新信息。而根据“信息公开申请者只能申请行政机关保存的现有材料或文件，政府机关没有义务为其收集它并不具有的信息”这一基本原理，当前的政府信息公开制度只解决已有信息的公开问题，不涉及创制新信息。而从这一价值角度出发，被创制的新信息自不属于当前立法中的政府信息范畴。由此，此种情况下，行政机关以申请人申请之信息不属于政府信息为由决定不予公开并无不当，此时申请人提起行政诉讼，法院应当判决驳回其诉讼请求。
（北京市第一中级人民法院　蔡锟）