(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广东省梅县人民法院(2013)梅县法行初字第1号判决书。
二审判决书:广东省梅州市中级人民法院(2013)梅中法行终字第19号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):郑某。
委托代理人:丘国中,广东义致律师事务所律师。
被告(被上诉人):梅县安全生产监督管理局。
法定代表人:曾某,局长。
委托代理人:李国元,梅县法律援助处律师。
第三人:梅县华银矿业有限公司。
法定代表人:陈某,总经理。
委托代理人:丘佳华,广东日方升律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广东省梅县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:何焕新;审判员:丘盛松、丘爱红。
二审法院:广东省梅州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:贺璐;审判员:李林、杜应建。
6.审结时间
一审审结时间:2013年7月10日。
二审审结时间:2013年9月29日。
(二)一审情况
1.被诉具体行政行为
2013年4月19日梅县安全生产监督管理局对郑某发出《责令北采区抽排矿井水的通知书》(以下简称《通知书》),《通知书》认定:北采区矿井+170米平峒垮塌,矿井处于淹井状态,目前矿井涌水量约3 000立方米/日,矿井水位不断上升,当矿井水位超过+170米平峒会突发透水,冲击矿尾矿库和危及下游人民群众生命财产安全。责令你方必须在接通知之日起15日内保证能恢复抽水,恢复抽水后30日内抽至+100米水平。如未达到以上要求,后果由北采区有关人员承担。限令你方在4月20日中午12时前对是否同意抽排水工作作书面答复。逾期不答复,即由县政府采取应急措施,组织有关单位对北采区矿井实施抽排水工作,消除安全隐患。
2.一审诉辩主张
(1)原告诉称。
原告是梅县松源宝坑铁矿投资人及负责人。2008年8月6日梅县松源宝坑铁矿与第三人梅县华银矿业有限公司的宝坑锰矿场整合,整合后新矿山名称为梅县华银矿业有限公司梅县宝坑铁锰矿(下简称宝坑铁锰矿),新采矿权人为第三人,第三人同意原告在宝坑铁锰矿北采区即原告原采矿证许可的范围内往下延伸40米进行开采,开采期限至2013年12月底。2012年12月13日原告持有的《安全生产许可证》到期,第三人借口与原告有合同纠纷而拒绝办理延期手续,导致原告的北采区因此停产至今。2013年4月19日被告梅县安全生产监督管理局向原告发出《通知书》,强令原告必须在2013年4月20日进行抽水、排风作业,并责令原告必须在30日内保证抽水至+100米水平,如果原告不在2013年4月20日答复被告,即由县政府采取应急措施,组织有关单位进行抽水工作。原告认为《通知书》既是一种行政处罚,又是一种行政强制执行措施,但该行政处罚及行政强制执行措施毫无事实和法律依据,违反《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)规定的程序,受罚主体亦不符合法律规定。请求依法判决撤销《通知书》。
(2)被告辩称。
原告是梅县宝坑铁锰矿北采区负责人,北采区属于其生产经营范围。依据《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第十七条第(四)项、《国家安全生产监督管理总局令》第八条的规定,被告责令原告抽排水,是要求其履行安全责任。被告责令原告抽水是根据原告提交的出现险情的报告和梅县人民政府的会议《纪要》,不是行政处罚,也不是行政强制措施。请求驳回原告的诉讼请求。
(3)第三人述称。
被告作出的《通知书》主要是排除安全隐患,是合理合法的。原告是北采区的负责人,由于原告违法越界盗采,导致矿井涌水存在严重安全隐患。假如不进行排水,可能殃及第三人南采区的矿井安全。请求依法维护第三人的合法权益。
3.一审事实和证据
梅县人民法院经公开审理查明:原告郑某原是梅县松源宝坑铁矿的投资人及负责人,因国家矿业政策调整,2008年8月6日,原告的梅县松源宝坑铁矿与第三人梅县华银矿业有限公司的宝坑锰矿场进行整合,整合后矿山名称为梅县华银矿业有限公司梅县宝坑铁锰矿,采矿权人为第三人,第三人同意原告在宝坑铁锰矿北采区即原告原采矿证许可的范围内往下延伸40米进行开采,开采期限至2013年12月底。双方签订了《宝坑铁锰矿区矿产资源整合合同》《整合合同补充协议书》等。2012年12月13日北采区的《安全生产许可证》到期后,因故未能延期,停产至今。2013年4月7日原告向被告梅县安全生产监督管理局提交《报告》称,宝坑铁锰矿北采区因近日连续暴雨,井下抽水房及排水设施被淹,矿井已进入淹井状态。请给予安全指导和通知相邻矿区的安全生产。4月13日梅县安全生产委员会向第三人发出《关于宝坑铁锰矿迅速组织抽排北采区矿井积水的通知》。4月14日宝坑铁锰矿制定了《宝坑铁锰矿北采区矿井抽水排险工作方案》,该方案称,北采区矿井被淹,目前被淹水位状况不明确,需进入井下调查被淹井水情,然后确定具体预案一或预案二。4月18日县委、县政府领导主持召开了宝坑铁锰矿抽水排险工作协调会议,并形成了《纪要》。4月19日被告根据《纪要》对原告发出《通知书》。4月20日原告书面答复被告,承诺按《通知书》要求在15日内开展抽水作业,并认为《纪要》和《通知书》无事实和法律依据,侵犯了其合法的自主经营权。2013年5月9日原告提起行政诉讼,请求依法撤销《通知书》。
以上事实有下列证据予以证明:
原告提交的证据材料:
(1)组织机构代码信息查询表,证明被告主体资格。
(2)原告身份证,证明原告身份。
(3)《宝坑铁锰矿区矿产资源整合合同》《整合合同补充协议书》《关于对〈整合合同补充协议书〉中期限的特别约定》,证明原告主体资格。
(4)《责令北采区抽排矿井水的通知书》,证明被告行政行为违法。
(5)梅县安委[2013]11号文件,证明被告所作出的行政决定是前后矛盾的。
被告提交的证据材料:
(1)《报告》,证明原告报告矿井险情情况。
(2)《梅县宝坑铁锰矿北采区矿井抽水排险工作方案》,证明原告提交的抽水排险方案。
(3)《纪要》,证明县政府已经开会要求原告抽水,被告按照县政府的会议纪要发出的通知。
(4)《责令北采区抽排矿井水的通知书》,证明被告作出了通知书。
(5)《关于〈责令北采区抽排矿井水的通知书〉的答复》,证明原告承诺按通知执行。
(6)《安全生产法》《国家安全生产监督管理总局令》,证明被告行使职权的法律依据。
第三人提交的证据材料:
(1)《核准注销登记通知书》,证实企业被注销。
(2)《梅县宝坑铁锰矿(北采区)(+150~+200米中段)开采现状调查情况》,证明原告已越过了0号线,盗采了南采区的矿产。
4.一审判案理由
梅县人民法院经审理认为:根据《安全生产法》的规定,被告梅县安全生产监督管理局主体适格。被告于2013年4月19日作出的《通知书》是根据《安全生产法》《国家安全生产监督管理总局令》的规定及原告郑某向被告提交的《报告》依法行使职权,要求原告排除安全隐患,理由充分,予以支持。原告认为《通知书》毫无事实和法律依据,程序违法,理由不充分,不予支持。第三人梅县华银矿业有限公司认为《通知书》合理合法,原告越过了0号线的坐标,盗采了南采区的矿产,属另一法律关系。
5.一审定案结论
梅县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,判决如下:
维持被告梅县安全生产监督管理局于2013年4月19日作出的《责令北采区抽排矿井水的通知书》。
案件受理费50元,由原告负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
原审判决认定事实不清,适用法律错误,请求撤销原判,撤销被上诉人作出的《通知书》。理由是:(1)《通知书》具有行政处罚和行政强制措施的双重属性。原审法院对《通知书》的性质未予认定。(2)《通知书》认定上诉人的矿井处于淹井状态,+170米排水平峒垮塌等情况,缺乏基本事实支持。(3)《通知书》既是行政处罚又是行政强制执行,但严重违反了《行政处罚法》和《行政强制法》的程序规定。(4)《通知书》没有适用任何法律,诉讼中被上诉人辩称是依据《安全生产法》和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》,按照上述法律法规的规定,宝坑铁锰矿才是本案的法律责任主体。
2.被上诉人辩称
原审判决事实清楚,依法有据,请求驳回上诉,维持原判。上诉人是宝坑铁锰矿北采区的承包人,现仍是管理人,上诉人提交的《报告》足以确认险情的存在,足以令其抽水。《通知书》责令上诉人抽水是排险而不是行政处罚,更不是行政强制措施,无须按行政处罚和行政强制的程序执行。
3.原审第三人述称
《通知书》合法,原审判决正确,上诉人上诉无理,请求驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
梅州市中级人民法院经公开审理,确认一审法院认定的事实和证据,并进一步查明:
被上诉人发出《通知书》前,没有现场勘查,没有调查询问相关人员,没有查明北采区矿井淹井的具体情况,没有告知上诉人享有陈述、申辩的权利。被上诉人在《通知书》中责令上诉人在30日内保证抽水至+100米水平,亦没有任何依据,且《通知书》未适用任何法律条款,也未告知上诉人有关权利救济的途径。
(五)二审判案理由
梅州市中级人民法院经审理认为:根据《安全生产法》第九条的规定,被上诉人梅县安全生产监督管理局对本行政区域内安全生产工作具有实施综合监督管理的职权。被上诉人对上诉人郑某发出《通知书》责令上诉人在接通知之日起15日内抽排北采区的矿井水,并限令上诉人在30日内保证抽水至+100米水平。《通知书》为上诉人设定了抽排北采区矿井水的义务,并责令其履行此义务,不是行政处罚,也不是行政强制行为,从法律上分析,《通知书》具有行政命令或者说行政决定的属性。行政机关实施具体行政行为应当遵守法定的行政程序,被上诉人对上诉人发出《通知书》责令上诉人履行抽排北采区矿井水的义务,虽然《安全生产法》等有关法律法规对安全生产监督管理的程序未作明确具体的规定,但并不是被上诉人所主张的不必遵循任何程序,因为程序正当是依法行政的基本要求。程序正当是指行政机关在对相对人作出不利的行政行为前,应当向相对人说明作出行政行为所依据的事实、理由和根据,给予相对人陈述、申辩的机会,还包括告知相对人权利救济的途径等,即被上诉人发出《通知书》应遵循行政程序正当的要求。但被上诉人发出《通知书》明显违反了行政程序正当的要求,既没有事实证据也没有法律依据,既没有告知上诉人享有陈述、申辩的权利,也没有告知上诉人可以申请行政复议或提起行政诉讼等救济途径,属于滥用职权,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第5目的规定,应予撤销。上诉人诉请撤销《通知书》的理由充分,其上诉请求依法应予支持。原审判决适用法律错误,依法应予纠正。
(六)二审定案结论
梅州市中级人民法院经审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定,判决如下:
(1)撤销梅县人民法院(2013)梅县法行初字第1号行政判决;
(2)撤销被上诉人梅县安全生产监督管理局于2013年4月19日作出的《责令北采区抽排矿井水的通知书》。
一、二审案件诉讼费各50元合计100元,由被上诉人负担。
(七)解说
本案被诉《通知书》是否合法涉及两个焦点问题:一是《通知书》性质的认定,即《通知书》是否可诉;二是《通知书》程序的认定,即《通知书》是否符合正当程序的要求。
1.关于《通知书》性质的认定
通知是一类公文,行政机关对相对人发出《通知书》是否可诉,需要看《通知书》的内容对相对人的权利义务是否产生实际影响。审判实务中,有的通知本身没有独立的内容,只是对其他文书的送达告知,那么对相对人权利义务产生实际影响的是被送达告知的文书,此类通知不可诉;有的通知是行政内部行为的外化,有其特定的具体内容,它既是对相对人行为或者事实的认定,也是对相对人权利的限制或要求相对人履行某种义务,其实质就是一个行政命令或行政决定,此类通知是可诉的。本案中,被上诉人发出的《通知书》具有特定的具体内容,即认定北采区矿井存在安全隐患,责令上诉人履行抽排北采区矿井水的义务。很显然,《通知书》虽然不是行政处罚,也不是行政强制措施,却是一个为上诉人设定并命令其履行抽排北采区矿井水义务的行政决定,是可诉的。
2.关于《通知书》程序的认定
行政机关实施行政行为应当保证程序合法,即行政程序不但合法,而且应当正当。行政程序合法是指行政行政机关所遵循行政程序应当有法律依据,行政程序正当则是行政机关在作出不利于相对人的行政决定前,应告知其作出行政决定的理由、事实依据和法律依据,应当给予其陈述、申辩的机会,等等。国务院印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体要求,其中重要的一条就是程序正当。本案中,虽然《安全生产法》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规和规章对责令排除安全隐患的程序未作明确具体的规定,但并不意味着被上诉人发出《通知书》不必遵守任何程序,即被上诉人发出《通知书》应遵循正当行政程序。被上诉人发出《通知书》,既没有告知上诉人享有陈述、申辩的权利,也没有适用法律条款,严重违反了正当行政程序的要求,符合行政诉讼法关于行政机关滥用职权的规定,应当予以撤销。
(广东省梅州市中级人民法院 贺璐)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第429 - 434 页