（一）首部

1.判决书字号：北京市第二中级人民法院（2012）二中行初字第766号判决书。

2.案由：行政复议不予受理决定。

3.诉讼双方
原告：刘某，女。
委托代理人：董某，男。
被告：中华人民共和国农业部，住所地：北京市朝阳区农展馆南里11号。
法定代表人：韩某，部长。
委托代理人：李江，北京市中兆律师事务所律师。
委托代理人：杜某，男，中华人民共和国农业部干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织。
审判机关：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈良刚；代理审判员：金丽；人民陪审员：马兰。

6.审结时间：2013年10月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年12月29日，农业部作出农复议字［2011］20号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第20号不予受理决定书），内容为：经查，申请人刘某报名参加中央机关及其直属机构2010年度公务员录用考试，具体报考了农业部所属乡镇企业局科教质量处科员职位，并进入首批面试人选名单。农业部所属人事劳动司对面试人选进行资格复审时，发现申请人刘某不符合所报考职位的条件，并于2010年1月20日电话通知刘某取消其面试资格。农业部认为，申请人刘某于2010年1月20日即已得知该决定，但直至2011年12月26日才申请行政复议，已经超过行政复议法定申请期限，且未提出关于耽误申请期限的正当理由。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条的规定，决定不予受理。

2.原告诉称
原告刘某诉称：我本人于2010年1月20日接到农业部电话通知取消我面试资格后，即就此事向农业部提出行政复议申请，农业部一直不予答复，直至2012年1月5日才作出第20号不予受理决定书并邮寄送达给我。在此期间，农业部取消我面试资格只有电话通知，而且在电话通知中也未向我交代相应权利。现农业部以“行政复议超过法定期限且没有正当理由”为由决定不予受理我的行政复议申请是错误的，故请求法院撤销农业部所作第20号不予受理决定书，并重新作出行政复议处理决定。

3.被告辩称
被告农业部辩称：（1）农业部在法定职权范围内认真审慎地履行了法定职责。2010年1月20日，因原告刘某的报考资格不符合农业部2010年公务员考试的要求，农业部电话通知刘某取消其面试资格。2011年12月27日，刘某向农业部提出了行政复议申请，申请确认农业部取消其2010年公务员考试面试资格违法，并要求农业部恢复其面试资格。收到该申请后，农业部进行了认真研究，认为刘某提出的行政复议申请超过了行政复议的法定申请期限，依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定，于2011年12月29日作出第20号不予受理决定书，告知刘某其行政复议申请超过法定期限，决定不予受理。据此，农业部严格依照法定程序履行了法定职责，农业部不受理刘某的复议申请具有明确的法律依据。（2）农业部的行政复议行为认定事实清楚，符合法律规定。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。此规定明确了提出行政复议的期限为具体行政行为作出之日起六十日内。农业部于2010年1月20日即电话通知刘某取消其面试资格，但迟至2011年12月27日，刘某才向农业部提出行政复议申请，该复议申请显然超过了行政复议的法定申请期限，农业部不受理该申请符合法律规定。另，原告刘某在2011年12月27日提交的行政复议申请书中没有提供此前曾向农业部申请过行政复议的相关信息，也没有附具相关的证据材料。在起诉时附上尾号为692CN、729CN和732CN的三份邮政特快专递单作为证据，用于证明其于2010年2月9日即向农业部邮寄出行政复议申请书，但刘某随起诉状提交的行政复议申请书的落款日期为2011年12月（被涂为2010年1月），与三份EMS单据寄出日期明显不一致。同时，该单据仅能证明刘某向农业部邮寄出三份特快专递，并不能证明该特快专递的内件确为行政复议申请书。行政诉讼虽实行举证责任倒置，由行政机关举证证明具体行政行为的合法性，但对于提起行政复议申请的基本事实，刘某负有举证责任。本案中，刘某并未能证明其确于法定期限内提起行政复议申请，因此应当承担举证不能的不利后果。（3）刘某不符合报考资格要求，农业部取消其面试资格符合法律规定。综上，农业部在履行法定职责过程中，认定事实清楚，适用法律正确，刘某的诉讼主张及理由均不能成立。请求法院维持被诉具体行政行为，驳回原告刘某的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市第二中级人民法院经公开审理查明：刘某参加2010年度中央国家机关公务员考试，报考职位为农业部乡镇企业局科教质量处科员职位，《2010年中央机关及其直属机构公务员招考简章》中对该职位其他条件的要求为：“如有基层工作经历，限党政机关、事业单位工作经历，且不超过三年。”刘某笔试成绩通过后进入面试名单，后农业部在对刘某报考资格的复审中发现，刘某的报名信息中对工作经历的描述为“1998年7月—2002年12月　黑龙江中卫医药公司　职员”，农业部认为刘某的基层工作经历不符合招考条件中的相关要求，遂决定取消刘某的面试资格，并于2010年1月20日将取消刘某面试资格的决定通过电话方式告知刘某，并予以录音。刘某不服该行政决定，其曾于2010年2月1日向农业部某司长邮寄相关材料，在邮寄信封上注明内附“刘某行政复议申请书”，农业部某司长接到材料后，于2010年2月4日作出批示。后刘某于2010年2月9日分别向农业部领导邮寄相关材料，在邮寄信封上刘某注明内附“行政复议申请书”，农业部接到材料后，认为此两份材料内容与2010年2月1日刘某邮寄给某司长的材料内容一致，故未作处理。现刘某无法提供其曾于2010年2月1日、2月9日邮寄给农业部相关材料的具体内容。农业部亦无法提供刘某于2010年2月1日、2月9日邮寄给农业部相关材料的信封及2010年2月9日刘某邮寄材料的具体内容。后刘某于2011年12月26日向农业部提出行政复议申请，农业部认为刘某已于2010年1月20日得知农业部取消其面试资格的行政决定，直至2011年12月26日才申请行政复议，其申请已经超过行政复议法定申请期限，且未提出耽误申请期限的正当理由，依据《行政复议法》相关规定，遂作出第20号不予受理决定，并邮寄送达给刘某，刘某不服诉至本院。
被告农业部于举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据和依据：
（1）《关于编制2010年度中央国家行政机关及其直属机构公务员和参照公务员法管理事业单位工作人员录用计划的通知》（国公局发［2009］4号）。
（2）农业部人事劳动司《关于编制2010年度机关公务员和参照公务员法管理事业单位工作人员录用计划的通知》。
（3）农业部人事劳动司《关于报送2010年度机关公务员和参照公务员法管理事业单位工作人员录用计划的函》（包括乡镇企业局科教质量处科员职位要求）。
（4）2010年度中央国家行政机关及其直属机构公务员和参照公务员法管理事业单位工作人员录用计划公告（包括农业部乡镇企业局科教质量处科员职位要求）。
（5）中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公务员局联合制定的《关于印发中央机关及其直属机构2010年度考试录用公务员工作实施方案的通知》（人社部发［2009］115号）。
（6）《在中央机关及其直属机构2010年度招考公务员面试工作部署会上的讲话》。
证据（1）～（6）用来证明农业部严格依法进行公务员招录工作；农业部有权对报考资格进行复审；农业部乡镇企业局科教质量处招考职位对基层工作经历的要求为：“无限制；如有基层工作经历，限党政机关、事业单位工作经历，且不超过三年”。且该要求得到国家公务员局批准。
（7）通知刘某取消其乡镇企业局科教质量处科员职位面试资格的电话记录及录音，用以证明农业部已经通过电话通知的方式明确告知刘某取消其面试资格。
（8）农业部政法司公文处理单（文件编号01664，2011年12月27日），用以证明农业部于2011年12月27日收到刘某提交的《行政复议申请书》。
（9）原告刘某提交的行政复议申请材料，用以证明原告刘某未在行政复议申请书中提供其曾向农业部申请行政复议的信息，也未提供相应证据。
（10）《中央机关及其直属机构2010年度考试录用公务员报考指南》，用以证明在《报考指南》中明确规定了个人信息更改程序。
（11）刘某2009年报考公务员填报的个人信息。
（12）刘某2010年报考公务员填报的个人信息。
证据（11）、（12）用以证明刘某2009年、2010年报考公务员时填报的基层工作经历均为：“1998年7月—2002年12月　黑龙江中卫医药公司　职员”。
（13）2009年度中央国家行政机关及其直属机构公务员和参照公务员法管理事业单位工作人员录用计划公告（包括离退休干部局财务处职位要求），用以证明农业部离退休干部局财务处招考职位对基层工作经历的要求为“两年”。
2013年3月21日，农业部提出由于该部外收发室进行信息管理系统升级，邮件历史记录查询受限，无法印证相关事实，故部分证据未能在答辩期内提交，特向本院提供了如下补充证据：
（1）农业部外收发邮件查询记录（电脑屏幕截图打印），用以证明刘某所邮寄三份邮政EMS在农业部内部运转时间。
（2）农业部收发文记录（电脑屏幕截图打印），用以证明尾号为692CN的邮件到达农业部的时间为2010年2月3日。
（3）农业部某司长收发文记录（电脑屏幕截图打印），用以证明尾号为692CN的邮件到达某司长处的时间为2010年2月3日。
（4）原告刘某给农业部某司长的信（复印件），用以证明：某司长批示时间为2月3日，与上述补充证据（1）、（2）、（3）中的邮件运转记录时间相符，证明该信件即为尾号为692CN的邮件内装文件，该信中内容无申请行政复议的意思表示。
（5）农业部工作人员陈述（复印件），用以证明原告刘某写给某司长及部领导信件的处理情况。
（6）农业部办公厅工作人员陈述（复印件），用以证明原告刘某写给农业部领导的信件运转情况。
（7）三份EMS投递记录（复印件），用以证明三份EMS邮件到达农业部时间与农业部内部收发记录时间相符。
（8）原告刘某写给某司长信件称重照片（打印件），用以证明该信件重量与EMS投递记录中重量相符。
（9）国务院法制办转来的刘某行政复议申诉材料（复印件），用以证明原告刘某在申诉材料中仍未说明其曾于2010年2月向农业部申请行政复议，但又在接待笔录中称其曾经提交4份邮件收寄单（其中1份邮件根本就没有送达），前后说法矛盾，证明原告刘某主张不实。
农业部向本院提供作出被诉具体行政行为的法律依据为：
（1）《行政复议法》。
（2）《行政复议法实施条例》。
（3）《中华人民共和国国家公务员法》。
原告刘某开庭审理前向本院提交了下列证据用以证明被诉具体行政行为违法：
（1）尾号为692CN的EMS特快专递单，证明刘某在知道被取消面试资格后六十日内通过信件向农业部提出了行政复议申请。
（2）尾号为732CN的EMS特快专递单，证明刘某在2010年2月9日提出了行政复议申请，农业部于2010年2月11日收到了刘某的此申请。
（3）尾号为729CN的EMS特快专递单，证明刘某在2月9日邮寄了行政复议申请，农业部于2010年2月11日收到了该申请，以上三次邮寄的内容都是行政复议申请。
（4）国务院法制办给刘某的函，证明刘某在农业部不予答复其行政复议申请的情况下找到国务院法制办，在去农业部之前向国务院法制办主张过相关权利。

（四）判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：
《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案焦点问题系刘某向农业部提出的行政复议申请是否超过六十日的法定申请期限。关于刘某提出行政复议申请的时间，农业部认为在刘某无法提供证据证明其于2010年2月1日、2月9日邮寄给农业部的材料确系行政复议申请书的情况下，刘某曾于上述日期提出行政复议的主张不能成立。对此，本院认为，农业部接到刘某相关信件后，应当将信封名称与信件具体内容进行核对，如果发现信件内容与信封名称不一致，不符合行政复议申请的规范要求时，应尽到告知和核查职责，及时与刘某联系，询问相关情况，明确刘某是否具有申请行政复议的真实意思表示。如果刘某明确提出复议申请，作为行政复议机关，应告知刘某提起行政复议的具体方式并做好相关证据保存工作。根据现有证据，农业部并未尽到上述职责，仅将刘某的材料作为信访材料处理，本院认为农业部此种做法欠妥。另，尽管刘某与农业部均认可前者2月9日邮寄的材料与2月1日邮寄的材料内容相同，但农业部并未对2月9日邮寄的材料进行保存，导致无法印证2月9日材料的具体内容。综上，农业部关于刘某2月1日、2月9日邮寄的材料并非“行政复议申请书”的主张证据不足，本院不予支持。
《行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”本案中，根据农业部提供的取消刘某面试资格的电话录音判断，在该行政决定中农业部并未明确告知刘某申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，在此情况下，农业部认为刘某提起行政复议超过法定期限依据不足。
农业部认为刘某于2010年2月1日、2月9日向农业部邮寄的材料收件人均为部领导个人，不符合《行政复议法》第三条规定的复议申请人应向行政复议机关负责法制工作的机构提出行政复议申请的相关要求，对此本院认为：《行政复议法》第三条的规定，履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。根据上述法律规定，刘某在向农业部邮寄行政复议申请材料时，应将材料邮寄至农业部负责法制工作的机构，将部领导个人作为收件人的做法确有不妥。但作为对于行政相对人所提申请负有相应处理职责的国家机关而言，农业部应对相对人所提事项承担合理的注意义务，审慎处理刘某所提申请，若其认为信件内容确系行政复议申请书，应转交行政复议机构处理。故农业部以此为由主张刘某并未于2010年2月1日、2月9日提出行政复议申请依据不足，本院不予支持。

（五）定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
（1）撤销中华人民共和国农业部于2011年12月29日作出的农复议字［2011］20号《不予受理行政复议申请决定书》；
（2）判决中华人民共和国农业部于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由中华人民共和国农业部负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。

（六）解说
本案焦点问题系刘某向农业部提出的行政复议申请是否超过六十日的法定申请期限。对此双方各执一词，刘某主张其曾于2010年2月1日、2月9日即向农业部以邮寄的方式提出行政复议申请，故其提起行政复议并未超过行政复议申请期限；农业部主张该部确实收到刘某于2010年2月1日、2月9日邮寄的相关材料，但不是行政复议申请材料，而是信访材料，且农业部仅仅留存了刘某2010年2月1日邮寄的材料，对于刘某2月9日邮寄的材料并未保存。据此，法院对于双方当事人提供的证据如何进行审查判断、是否需要对行政机关赋予严格的审查义务成为本案审理的难点问题。
1.行政机关接到当事人邮寄的材料后，应履行审慎核查职责
刘某主张其于2010年2月1日、2月9日邮寄给农业部的材料确系行政复议申请书，农业部对此予以否认，认为刘某邮寄的仅仅是信访材料，双方各执一词。法院经审理认为：农业部接到刘某相关信件后，如果看到信封上注明系“行政复议申请书”，信件内容系一般的信访材料，作为负责的行政机关，应当主动将信封名称与信件具体内容进行核对，如果发现信件内容与信封名称不一致，不符合行政复议申请的规范要求，应尽到告知和核查职责，及时与刘某联系，询问相关情况，明确刘某是否具有申请行政复议的真实意思表示。如果刘某明确提出复议申请，作为行政复议机关，农业部应告知刘某提起行政复议的具体方式并做好相关证据保存工作。本案中，根据现有证据，某部并未尽到上述职责，仅将刘某的材料作为信访材料处理，法院认为农业部此种做法欠妥。虽然从《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》的相关法律条款看，并未对行政机关赋予上述职责，本案中法院对于行政机关审查要求较严格，但符合行政诉讼法保护相对人合法权益，监督行政机关依法行政的立法本意。
2.行政机关接到当事人邮寄的材料时，应提高“证据保存”意识
本案中，农业部向法院提供了刘某2010年2月1日邮寄给该部的相关材料内容，刘某对此予以认可。但对于2月9日邮寄的材料，农业部并未保存因此未向法院提供。尽管刘某与农业部均认可刘某2月9日邮寄的材料与2月1日邮寄的材料内容相同，但农业部并未对刘某2月9日邮寄的材料进行保存，导致无法印证2月9日材料的具体内容。刘某主张其邮寄的材料就是行政复议申请书，在提供证据不利的情况下，农业部关于刘某2月1日、2月9日邮寄的材料并非“行政复议申请书”的主张证据不足，法院不予支持。农业部在本案中的举证处于弱势地位，希望以后行政机关以本案为戒，提高证据保存意识，做好证据保存工作。
3.行政复议申请邮寄给行政机关领导个人不能一律作为正式提起行政复议申请的障碍
农业部认为刘某于2010年2月1日、2月9日向其邮寄的材料收件人均为部领导个人，不符合《行政复议法》第三条规定的复议申请人应向行政复议机关负责法制工作的机构提出行政复议申请的相关要求。对此法院认为，根据《行政复议法》第三条的规定，履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。根据上述法律规定，刘某在向农业部邮寄行政复议申请材料时，应将材料邮寄至农业部负责法制工作的机构，将部领导个人作为收件人的做法确有不妥。但作为对于行政相对人所提申请负有相应处理职责的国家机关而言，农业部应对相对人所提事项承担合理的注意义务，审慎处理刘某所提申请，若农业部经核实认为信件内容确系行政复议申请书，应转交行政复议机构处理。故农业部以此为由主张刘某并未于2010年2月1日、2月9日提出行政复议申请依据不足，法院不予支持。
4.行政机关作出对相对人不利的行政行为而未告知相对人相应的复议权利时，行政机关慎以“复议超期”理由作出行政复议不予受理决定
《行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”本案中，根据农业部提供的取消刘某面试资格的电话录音判断，在该行政决定中农业部并未明确告知刘某申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，在此情况下，农业部以刘某复议超期为由不予受理其复议决定确有不妥，法院在司法审查时，应充分考虑当事人的复议权利。
综上，复议权利系当事人拥有的一项非常重要的权利，也是行政机关自行审查其行政行为合法性的重要方式，行政机关和法院都应该充分保护当事人此项权利，特别是行政机关欲以“复议超期”为由作出行政复议不予受理决定时，要特别慎重，要做到事实清楚，证据充分。本案中，法院在认定刘某的行政复议申请是否超期问题上，采取的是证据优势标准。刘某向法院提供了其曾邮寄给农业部的写明系“行政复议申请书”的特快专递单，已经尽了作为相对人的举证责任，而农业部作为国家行政机关，并未提供确凿充分的证据证明刘某当初邮寄的并非行政复议申请，而是信访材料。据此，法院对于行政机关严格审查，系符合行政诉讼法的立法本意，亦有利于进一步提高行政机关依法行政水平。
（北京市第二中级人民法院　金丽）