《一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省常州市戚墅堰区人民法院（1999）行字第1号。
二审判决书：江苏省常州市中级人民法院（1999）行上字第15号。

2.案由：不服航道管理行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：常州市戚墅堰区房产管理局。
法定代表人：孙某，局长。
一、二审委托代理人：宋某，该局干部。
二审委托代理人：曹华德，常州希望律师事务所律师。
被告（上诉人）：常州市交通局。
法定代表人：王某，常州市交通局局长。
一、二审委托代理人：仲某，江苏省交通厅干部。
一审委托代理人：张某，常州市航道管理处干部。
二审委托代理人：葛鸿，常州国联律师事务所律师。
第三人：常州市戚墅堰区城市管理与建设局。
法定代表人：刘某，局长。
一、二审委托代理人：陆银华，常州希望律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市戚墅堰区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曹锡林；审判员：朱向群；代理审判员：肖天存。
二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张少平；审判员：王碧野；代理审判员：段若鹏。

6.审结时间
一审审结时间：1999年7月14日。
二审审结时间：1999年9月9日。

（二）一审诉辩主张

被诉具体行政行为：常州市交通局（以下简称交通局）针对常州市戚墅堰区房产管理局（以下简称房管局）在运河畔的建筑行为，依据《江苏省内河交通管理条例》的有关规定，于1999年5月31日对房管局作出行政处理决定，限定房管局十日内清除违章房屋等设施。

原告诉称：在运河护岸边建房是经规划行政部门批准的，所使用的土地既未侵占航道用地，也不在航道管理范围之内。房屋建成后没有对航道的通航条件产生任何影响，故不属于与通航有关的设施。根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）的规定，河道两岸及护堤地应由水利行政部门主管。根据《中华人民共和国航道管理条例》（以下简称《航道管理条例》）的规定，交通行政部门主管航道、航道设施以及与通航有关的设施。因此交通局认定事实错误、适用法规不当，且超越行政职权。请求人民法院撤销其交通行政案件处理决定。

被告辩称：《江苏省航道管理条例实施办法》（以下简称《办法》）规定，房屋、厂房等临河建筑设施，应在河道坡肩外向岸内伸进10米，或从现有驳岸边线内伸进5米。房管局在运河护岸边建房违反了该规定，并可能造成对护岸的损害。只要是临河设施都是与通航有关的设施。因此我局对房管局作出的交通行政案件处理决定主体合格、程序合法、适用法规正确。要求人民法院维持本局作出的行政处理决定。

第三人述称：常州市戚墅堰区城市管理与建设局认为：我局作为本辖区内的规划行政主管部门，在辖区内有权批准房管局建造临时建筑，其行为没有违反《中华人民共和国城市规划法》的规定，请求人民法院给予支持。

（三）一审事实和证据
常州市戚墅堰区人民法院经公开审理查明：房管局经常州市戚墅堰区城市管理与建设局批准，于1999年4月在戚墅堰中街运河畔空地上建造了一层临时营业用房和休闲亭，并在建筑物与护岸之间铺设了彩色道板、种植了棕树。4月22日常州市航道管理处发现后，当日立案调查得知是房管局所为。经现场勘查，房屋面积为512平方米，建筑物距运河护岸最近处1.55米、最远处1.95米。5月14日管理处以交通局的名义给房管局送达了交通行政案件违法行为通知书。5月31日交通局对房管局作出了苏交航（常字）050301A10013号交通行政案件处理决定书。认定房管局侵占航道用地，在航道管理范围内建房。遂依据《江苏省内河交通管理条例》第十一条、第十八条、第四十条第二款（应是第四十条第一款第二项，属笔误）的规定，限定房管局在十日内清除违章房屋等设施。
上述事实有下列证据证明：
1.常州市临时建筑执照。
2.交通行政案件勘验检查笔录。
3.交通行政案件违法行为通知书。
4.交通行政案件询问笔录。
5.交通行政案件处理决定书。

（四）一审判案理由
常州市戚墅堰区人民法院根据上述事实和证据认为：交通局作出的行政处理决定适用的是地方性法规——《江苏省内河交通管理条例》。该《条例》第十一条的内容是：“兴建临河、跨河、过河等与通航有关的设施应当符合航道技术等级标准和防洪标准，并事先经交通、水利部门批准，……”与国家的《航道管理条例》对与通航有关的设施要求相一致。何谓与通航有关的设施，《航道管理条例》立法时已将其解释为：“是指对航道的通航条件有影响的闸坝……等拦河、跨河、临河建筑物和其他工程设施。”因此临河设施不等于是与通航有关的设施，只有对航道的通航条件有影响的临河设施才是与通航有关的设施。交通局认为只要是临河设施都是与通航有关的设施的论断不能成立。本案审理中交通局没有证据证明房管局的建筑物对航道的通航条件产生影响，故不能认定该建筑物是与通航有关的设施。《江苏省内河交通管理条例》第十八条的内容是：“任何单位和个人不得侵占、损坏航道以及航道设施。……禁止侵占航道建造临河设施，在船闸引航道内建造码头、设置堆场。”根据本案查明的事实，房管局的建筑行为没有触犯该条规定。而且表明不禁止在河道畔建房。该《条例》第四十条的内容是：“违反本条例有下列行为之一的，由交通部门予以处罚；国家法律、法规已有规定由有关部门处罚的，从其规定。”《中华人民共和国水法》及《河道管理条例》将河道两岸与通航无关的领域已授予水利行政部门管理，即使对河道堤防、护岸造成损毁的，依法应由水利行政部门处理。交通局提出应参照《办法》的有关规定，因《办法》设定的航道管理范围直接与我国高层级的法律、法规相抵触，且交通局作出的行政处理决定未适用该规章，故不能作为本案审查的依据。
房管局在运河畔的建房行为不存在侵占航道用地问题，所建房屋与通航无关，交通局对其无行政管理权。交通局对房管局作出的行政处理决定，由于定性不准，导致适用法规错误，超越行政职权。

（五）一审定案结论
江苏省常州市戚墅堰区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第二目，作出如下判决：
撤销常州市交通局1999年5月31日苏交航（常字）第050301A10013号交通行政案件处理决定。
案件受理费人民币100元，由常州市交通局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人交通局认为：一审判决认定被上诉人房管局所建房屋不是与通航有关的设施与法不符。其主要理由是省政府颁发的办法已规定河道坡肩向内10米、驳岸边线向内5米的范围内禁止建房。故在此范围内的建筑物均应认定为是与通航有关的设施。要求二审法院撤销一审判决。
被上诉人房管局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审维持原判。

2.二审事实和证据
常州市中级人民法院采用了常州市戚墅堰区人民法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
常州市中级人民法院经公开审理后，根据查明的事实和认定的证据认为：《中华人民共和国航道管理条例实施细则》第四十七条第二款授权省级政府交通主管部门确定航道管理范围，并报省政府批准。省政府批准的《办法》规定了河道两侧禁止建房的范围，在此范围内的建筑就属于与通航有关的设施，交通行政部门对其有行政管理权。但交通局认定的违法事实与所适用的法规条款内容不相符合，作出的交通行政案件处理决定适用法律错误。
一审判决否定房管局所建的涉案房屋为与通航有关的设施，缺少法律依据。但并不影响一审实体判决的正确性。交通局作出的苏交航（常字）第050301A10013号交通行政案件处理决定适用法律错误，故一审判决撤销该处理决定并无不当。

4.二审定案结论
江苏省常州市中级人民法院依照《江苏省内河交通管理条例》第四条第一款、第十一条、第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
行政机关之间发生争议不请求上级政府处理，而对簿公堂寻求法律途径解决，这是我国法制进步的表现。鉴于在本案处理上存在着不同的认识，有必要对分歧的焦点进行剖析。
1.本案审理应否参照省政府的办法。首先，《办法》属于执行性（解释性）规章，是《航道管理条例》的具体化，其规定的事项应当属于执行《航道管理条例》的事项，所设定的权利义务不能超越《航道管理条例》的范围。《航道管理条例》没有规定河道坡肩向内10米，驳岸边线向内5米的范围内禁止建房，《江苏省内河交通管理条例》只规定禁止侵占航道建造临河设施。作为实施办法不能增设羁束性规定。其次，《航道管理条例》只授权交通行政部门管理航道、航道设施以及与通航有关的设施，对河道两岸的堤防、护岸等与通航无关的设施，《河道管理条例》已授予水利行政部门管理。交通部制定的《航道管理条例实施细则》不应再授权省级交通行政部门侵犯其他行政机关的管理范围。交通部及省政府无权改变国务院已作出的职能分工。所以《办法》增设的所谓航道管理范围是无效的。再次，人民法院对具体行政行为的合法性审查，主要审查作出该具体行政行为所适用的法律和认定的事实是否正确。本案的行政处理决定是依照江苏省内河交通管理条例作出的，法官应着重依该地方性法规作为审查依据，同时应遵循同类型高层级法律、行政法规的精神和原则，而不能去寻找低层级的法律、法规来为该行政处理决定求证。所以审理本案不应参照《办法》。
2.临河设施是否就是与通航有关的设施。法官判案是否正确，取决于对法律的正确理解。《航道管理条例》、《江苏省内河交通管理条例》仅把与通航有关的临河设施授予交通行政部门管理，对河道以及河道两岸与通航无关的领域依法由其他行政部门管理。所以如何解释“与通航有关的设施”直接关系到行政部门的职能分工。为了防止执法中的争议，《航道管理条例》第三十一条已将与通航有关的设施解释为是指对航道的通航条件有影响的临河建设物和其他工程设施。本案中只有房管局所建的临河房屋对航道的通航条件产生影响，才能由交通局按照与通航有关的设施处理。审理中交通局未能证明房管局所建房屋影响了航道的通航条件，故不能认定为是与通航有关的设施，不属于交通行政部门管理的范围。所以临河设施不等于是与通航有关的设施，只有对航道的通航条件有影响的临河设施才是与通航有关的设施，这才是法律的真正含义。
（曹锡林）