(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:湖南省常德市武陵区人民法院(1999)武行初字第17号。
二审判决书:湖南省常德市中级人民法院(1999)常行终字第31号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):常德市自来水公司(以下简称市自来水公司)。
法定代表人:陈某,经理。
委托代理人:张某,该公司副经理。
委托代理人:赵晓明,湖南天迪律师事务所律师。
被告(上诉人):常德市武陵区水利水电局(以下简称区水利水电局)。
法定代表人:陈某1,局长。
委托代理人:王某,该局干部。
委托代理人:裴某,常德市邮政局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:湖南省常德市武陵区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周朝辉;审判员:谢玉鸣、王宝丰。
二审法院:湖南省常德市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王顺舟;审判员:姚敦贵、覃宏庆。
6.审结时间
一审审结时间:1999年9月18日。
二审审结时间:2000年1月26日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
原告诉称:1998年12月21日,区水利水电局向市自来水公司下达常武水电(1998)决字第32号行政处理决定,限市自来水公司十日内缴纳堤防维护费412510元。我公司认为区水利水电局以行政处理决定的形式收取堤防维护费没有法律、法规的授权,且堤防维护费是事业性收费,被告与我公司之间是平等主体之间的民事关系,被告不能用行政处理决定来征收堤防维护费。被告引用《防洪法》、《河道管理条例》、国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》中的规定,并且这些法律、法规中都没有规定可以征收堤防维护费。被告征收堤防维护费适用程序错误,无法律依据。湘政发(1996)52号文件已明令取消防洪工程维护费,堤防维护费与它属于同一范畴,亦不应征收。即使该费确需保留,也应按国务院(1997)14号文件精神,重新审批,并征得财政部、国家计委的同意。显然被告未经过这些法定程序。因此,我公司请求撤销被告的行政处理决定。
被告辩称:我局征收堤防维护费有相应的法律依据。国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》中已规定水利工程的管理单位可以收取工程维护管理费,并授权省级人民政府制定相应的标准和管理办法。省政府(1986)31号文件是根据国务院的行政法规的授权制定的地方性规章,在该文件中已明确规定了收取堤防维护费的范围和标准。省财政厅和物价局也是根据上述文件核定了水利水电系统可以收取堤垸保护费。这其中虽然有名称不一致的地方,但它们之间的前后关系是一目了然的。另外,湖南省的河道管理条例实施办法中也明确规定,在河道工程维护管理费开征之前,堤防维护费继续征收。我省湘政办(1997)259号函明确答复,堤防维护费是国务院批准开征的,应当继续征收。这也表明堤防维护费并未被取消。我局与原告之间不是平等主体之间的民事关系,而是不平等主体之间的征收关系,我局可以用行政处理决定的方式征收国家规费。我局有武陵区物价局颁发的收费许可证,1998年度已年检,说明我局收费程序合法。综上所述,我局收取堤防维护费于法有据,程序合法,应予维持。
2.一审事实和证据
湖南省常德市武陵区人民法院于1999年5月28日公开开庭审理本案后查明:1998年12月21日,区水利水电局向市自来水公司下达常武水电(1998)决字第32号行政处理决定,认定市自来水公司1998年度固定资产总值为13549万元,应缴纳堤防维护费412510元。根据《中华人民共和国防洪法》第五十一条、第五十二条及《中华人民共和国河道管理条例》第五十九条的规定,按照国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》第十五条及(1994)湘价费字第76号文件的规定,决定限市自来水公司十日内缴纳堤防维护费412510元。市自来水公司不服,向常德市水利水电局申请复议。该局以常水复字(1999)第1号行政复议决定书维持了区水利水电局的行政处理决定。市自来水公司遂诉至法院,请求撤销被告的行政处理决定。
另查明:区水利水电局的收费许可证1998年度已年检。该证中的收费项目的第一项为堤垸保护费,核定的收费性质为事业性收费。
以上事实有下列证据证明:
1.区水利水电局行政处理决定。
2.市水利水电局行政复议决定书。
3.区水利水电局收费许可证。
3.一审判案理由
湖南省常德市武陵区人民法院认为:省财政厅、省物价局(1994)湘价费字第76号文件及被告的收费许可证中的堤垸保护费的收费性质都是事业性收费。事业性收费是机关、事业单位向公民、法人和其他组织提供服务,按照法律、行政法规实施的收费。这是平等主体之间的民事关系,而不是行政征收关系。被告不能采取行政处理决定的形式收取事业性收费。被告以行政处理决定来处理民事权益纠纷没有法律依据,该行政处理决定是被告滥用其水利水电的行政管理职权的行为,依法应予撤销。
4.一审定案结论
湖南省常德市武陵区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项第五目的规定,判决撤销区水利水电局常武水电(1998)决字第32号行政处理决定书。
本案诉讼费8800元,由区水利水电局负担。
(三)二审诉辩主张
上诉人区水利水电局上诉称:原审法院认定堤防维护费是事业性收费定性错误,该收费的性质是行政性收费,要求撤销原审判决,维持其行政处理决定。
(四)二审事实和证据
常德市中级人民法院二审确认了一审的事实和证据,并且还查明:区水利水电局征收堤防维护费的法律依据有:中华人民共和国国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》。该法规规定水利工程的管理单位可以收取工程维护管理费,并授权省级人民政府制定相应的标准和管理办法。湖南省人民政府《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》的第三条规定工业等用水单位,要向水利工程管理单位交付堤防维护费。该《办法》第十一条第二项规定了工业企业单位按固定资产总值2‰~3‰交付堤防维护费。湖南省人民政府办公厅通过湘政办函(1997)第259号《关于对工商企业征收防洪保安基金后是否继续收缴堤防维护费问题的批复》致函常德市人民政府“足额征收防洪保安基金的同时,仍应做好堤防维护费的收缴工作”。上述文件核实了水利水电管理机关可以收取堤防维护费。
以上事实有以下证据证实:
1.国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》。
2.湖南省人民政府《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》。
3.湖南省人民政府办公厅《关于对工商企业征收防洪保安基金后是否继续收缴堤防维护费问题的批复》。
(五)二审判案理由
湖南省常德市中级人民法院认为:上诉人区水利水电局是行政管理机关,依法具有行政执法权。国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》第十五条有水利工程的管理单位向受益的工商企业收取工程维护管理费的规定。省政府《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》是根据国务院的行政法规的授权制定的地方性规章,且该规章明确规定了工业企业等单位应交付堤防维护费,并规定了交付堤防维护费的标准。区水利水电局依照国家有关水利水电法律、法规向行政管理相对人市自来水公司实施的收费的性质是行政性收费,体现的是一种管理与被管理的不平等的行政法律关系,是强制性的行政性收费。其收费纳入了国家财政收入,属国家所有。事业性收费系双方当事人平等主体之间的关系,是建立在自愿、平等基础上的一种有偿服务关系,其收取的费用归提供服务的单位所有。因此,行政性收费与事业性收费有着显著的区别。省物价局、省财政厅核定该收费是事业性收费,并不能改变征收堤防维护费是行政性收费的性质。区水利水电局的处理决定适用法律正确,应予维持。原审法院对本案的定性、适用法律错误,应予撤销。
(六)二审定案结论
湖南省常德市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)、第(三)项的规定,判决如下:
1.撤销武陵区人民法院(1999)武行初字第17号行政判决。
2.维持武陵区水利水电局常武水电(1998)决字第32号行政处理决定。
本案一、二审诉讼费各8800元,共计17600元,由常德市自来水公司负担。
(七)解说
本案的焦点就是对“堤防维护费”的收费性质如何认定的问题。一审法院对这个问题的认识采取了保守的原则,直接以湖南省财政厅、物价局(1994)湘价费字第76号文件和被告的收费许可证中认定的收费性质作为定案的依据。二审法院对这个问题的认识则比较激进。但他们的主张正好反映了在行政审判中人民法院如何适用法律的特点。
1.按照《行政诉讼法》和相关司法解释的规定,二审法院否定了省政府(1986)31号文件对堤防维护费性质的认定。
依照我《国行政诉讼法》和相关司法解释的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照行政规章、地方性规章。在法律、法规与规章之间不一致时,直接适用法律、法规,不参照规章。国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》是国务院发布的行政法规;湖南省人民政府《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》是根据国务院(1985)94号文件的授权所制定的行政规章,授权的内容为制定水费标准和水费管理办法。但省政府(1986)31号文件却将国务院(1985)94号文件未纳入水费范畴而单列在附则中的工程维护管理费列入了水费之中(即堤防维护费),导致在核定堤防维护费的性质时,将它作为水费的一种核定成了事业性收费。省政府(1986)31号文件将堤防维护费纳入水费的规定,实际上是超越了国务院行政法规的授权。人民法院在审理行政案件时,对省政府(1986)31号文件中的越权部分应可以不予参照。即不以省政府(1986)31号文件作为认定堤防维护费性质的依据,而直接以国务院(1985)94号文件为依据。但是国务院(1985)94号文件并未对堤防维护费的性质作出明确界定,只规定了“受益范围明确的水闸、堤防、墟垸、海塘以及排涝工程的管理单位,向受益的工商企业、农场、农户和其他单位收取工程维护管理费”。故法院可以根据该收费的范围、对象等进行分析后自行认定。
2.依照地方性法规的规定,确认堤防维护费的性质。
《湖南省行政事业性收费管理条例》是湖南省的地方性法规,它是人民法院在审理本案时应当依照的法律规定。该条例对行政性收费和事业性收费作出了定义。该条例第三条规定:行政性收费是国家行政机关以及其他依法行使行政管理职权的单位进行行政管理活动,按照法律、行政法规和本条例规定向公民、法人和其他组织实施的收费。事业性收费是机关、事业单位和公民、法人和其他组织提供服务,按照法律、行政法规和本条例规定实施的收费。从以上定义可以看出,事业性收费的前提是机关、事业单位提供相应服务后,按照法律、法规收取的费用。这是平等主体之间的民事关系,它以双方当事人自愿、平等为基础;而行政性收费是行政机关及法律、法规授权的组织进行行政管理活动,依照法律、法规向行政管理相对人实施的收费。这种收费的双方当事人地位不平等,是不以被征收人意志为转移的强制性收费。堤防维护费收取的范围是受堤防工程保护的城乡居民、企事业单位。但国家修建相应的堤防工程并不需要征求保护范围内的公民、企事业单位的同意,这种堤防工程建设也不是国家对有关公民、企事业单位提供的有偿服务,而是国家水利建设的需要。因此,堤防维护费既不符合事业性收费的自愿、平等的原则,也不符合事业性收费的有偿服务的特点。相反,堤防维护费更符合行政性收费的特性,它是国家为筹措国家建设资金而向有关行政管理相对人收取的费用。它与国家为筹集公路建设资金而向车辆所有人收取养路费是一个性质的费用。故二审法院将堤防维护费认定为行政性收费。
(周朝辉 覃宏庆)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2000年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第586 - 590 页