（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：江苏省江都市人民法院（1995）江民初字第326号。
二审裁定书：江苏省扬州市中级人民法院（1995）扬民终字第529号。

2.案由：不正当竞争纠纷。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：江都市张纲镇永春照相馆等38人。
诉讼代表人：陈某，男，1952年8月7日出生，汉族，江都市张纲镇永春照相馆业主。
诉讼代表人：夏某，男，1958年1月29日出生，汉族，江都市七里乡华新照相馆业主。
诉讼代理人（一、二审）：阙长山，江都市第一律师事务所律师。
诉讼代理人（一、二审）：朱俊文，江都市第一律师事务所律师。
诉讼代理人（二审）：郭建明，扬州市社会事务所律师。
被告（被上诉人）：江都市教育局，地址：江都市江都镇。
法定代表人：王某，局长。
诉讼代理人（一审）：叶某，男，江都市第三中学教师。
被告（被上诉人）：江都市教育实业公司，地址：江都市江都镇。
法定代表人：张某，经理。
诉讼代理人（一审）：张某1，男，江都市实验小学副校长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省江都市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曹跃；审判员：赵正中；代理审判员：戴洽淮。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱愈明；代理审判员：方俊、沈红。

6.审结时间
一审审结时间：1995年5月4日。
二审审结时间：1995年12月7日。

（二）一审诉辩主张

1.原告诉称：被告江都市教育局1994年5月27日下发《关于统一拍摄中学生学籍照片的通知》，规定从当年开始全市普中、职中一年级新生学籍照片按“统一尺寸、统一色彩、统一背景”的要求，由其下属的被告江都市教育实业公司根据安排的日程表统一巡回上门拍摄；被告江都市教育实业公司在上述《通知》的庇护下，以不提供“三统一”照片就不予办理新生学籍卡相威胁，强行到全市各普中、职中统一拍摄，妨碍了原告照相馆的正常经营活动，属不正当竞争行为。请求法院宣告被告江都市教育局的《通知》违背了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条之规定，并判令被告停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失。

2.被告江都市教育局辩称：原告所述被告下发《通知》，统一拍摄学籍照片属实，但发文的目的是为了加强学籍管理，同时防止社会上在拍摄学籍照片中乱收费。该行为是自己职权范围内的事，没有限制其他照相馆正当经营活动，不属不正当竞争行为。请求驳回原告诉讼请求。

3.被告江都市教育实业公司辩称：我们受江都市教育局委托统一为学生拍摄学籍照片，此行为不属不正当竞争行为。请求驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省江都市人民法院经审理查明：1994年5月27日，江都市教育局下发江某（1994）字第70号《关于统一拍摄中学生学籍照片的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》规定：从今年起，今后全市普中、职中一年级新生学籍照片按统一尺寸、统一色彩、统一背景（即一寸、彩色、在拍摄背景标明“94JIANGJAO”字样）的要求拍摄。并将此项工作委托江都市教育实业公司统一组织巡回上门服务。《通知》发出后，江都市教育实业公司按照《通知》要求编制印发了拍摄日程表，实际拍摄了40余所学校新生学籍照片。在拍摄遇有阻力的情况下，被告工作人员曾声称：不按“三统一”标准拍摄的照片不能办理新生学籍卡。全市除个别学校由于在《通知》发出前已要求新生在入学报到时自备照片，经向江都市教育局说明情况，免于参加统一拍摄外，其他学校的新生，包括已有照片和家长、亲朋即在当地开设照相馆的新生，均根据《通知》要求，参加了组织的统一拍摄。在《通知》下发后江都市教育实业公司组织拍摄的过程中，全市各地学校附近的照相馆纷纷以其正常的经营活动受到了严重干扰为由，先后向江都市工商局、信访部门、人大反映情况，要求江都市教育局撤回《通知》，但一直未果。1994年11月，38家照相馆业主、承包人、负责人联名诉至法院，请求宣布江都市教育局的《通知》违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条的规定，并判令被告停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失。
另查，江都市教育实业公司系江都市教育局开办的经济实体。双方订有承包协议，协议约定甲方（教育局）将为乙方（实业公司）的经营活动提供方便，并在本系统内（局机关及学校）的业务上尽可能给予帮助。乙方经营所获利润，由甲、乙双方按比例分成。江都市教育局只将使用标有“94江都市教育局”汉语拼音缩写的背景授权给江都市教育实业公司，而从未表示其他照相馆可使用相同背景。据统计江都市教育实业公司代拍摄了学籍卡照片1万多份，每份收费4.95元，获纯利润2万多元。
上述事实有下列证据证明：
1.江都市教育局下发的江都（1994）字第70号《通知》。
2.江都市教育实业公司印发的拍照日程表。
3.两被告订立的承包协议等书证。
4.当事人当庭陈述及法院调查的证人证言等。

（四）一审判案理由
江苏省江都市人民法院根据上述案件事实和证据认为：
1.江都市教育局对其所属各中学下发的《关于统一拍摄中学生学籍照片的通知》，实际上是通过行政手段把新生学籍卡照片的拍摄限定给了其下属公司江都市教育实业公司独家经营，而把其他照相馆排斥在拍摄新生学籍照片的市场之外。其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条第一款“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营商品，其他经营者正当的经营活动”的规定，应认定为不正当竞争行为。
2.《中华人民共和国反不正当竞争法》第三十条规定，“政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正……”。因此，江都市教育局的不正当竞争行为应由其同级人民政府或上级教育管理机关予以制止和纠正，因而不属人民法院民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项规定，法院应告知原告向有关机关申请解决。鉴于原告坚持起诉，法院亦已立案审理，应裁定驳回原告对江都市教育局的起诉。
3.江都市教育实业公司是江都市教育局所属单位，其拍摄行为是基于《通知》委托而进行的，在江都市教育局的上级机关对其行为是否构成不正当竞争进行认定之前，江都市教育服务公司赔偿责任尚不明确。因此，在江都市教育局上级机关处理之前，江都市教育实业公司不能单独成为民事侵权主体，故江都市教育局的赔偿与否应视上级机关对江都市教育局的处理结果而定。如果单纯处理原告的赔偿问题，就可能造成审判权代替行政权。据此，对原告对江都市教育服务公司的起诉应同时驳回。

（五）一审定案结论
江苏省江都市人民法院认为原告的诉讼请求不属法院受理的民事案件的范围，按照有关法律规定应当由被告江都市教育局的上级机关先行处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、第一百一十一条第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告江都市张纲镇永春照相馆等38人的起诉。
本案诉讼费1000元（其中案件受理费400元，其他诉讼活动费600元），由原告江都市张纲镇永春照相馆等38人负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
一审法院判决后，原告江都市张纲镇永春照相馆等38人不服，以江都市教育局下发《通知》，指定江都市教育实业公司组织拍摄新生学籍照片，利用行政权力限制排挤上诉人的正常经营活动，损害了上诉人的合法权益，属于不正当竞争行为，原审法院驳回上诉人起诉不当为由，向江苏省扬州市中级人民法院提出上诉，请求二审法院依法处理。

2.二审事实和证据
二审确认了一审认定的事实和采纳的证据。

3.二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院经审理认为：一审法院认定案件事实清楚，证据充分。被上诉人江都市教育局下发《通知》的行为是否属不正当竞争行为，依照我国《反不正当竞争法》第三十条的规定，应由其上级机关予以确认及纠正，因而不属人民法院主管。被上诉人江都市教育实业公司的经营行为是基于江都市教育局下发《通知》而产生，赔偿与否应视有关部门对江都市教育局的处理结果而定。因此，一审法院驳回上诉人起诉是正确的，上诉人的理由依法不能成立。

4.二审定案结论
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件诉讼费800元，由上诉人负担。

（七）解说
这是一起同行业经营者诉行政部门滥用行政权力，制造不正当竞争的案件，此类情况带有普遍性。本案所涉及的法律问题值得探讨。
对于本案的处理，一、二审法院均存在两种不同看法。一种认为应驳回永春照相馆等38人的诉讼请求，理由是根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三十条的规定，应由江都市教育局的上级机关责令其改正，不属法院民事案件主管范围；至于赔偿问题，也应待有关行为部门对江都市教育局的行为界定后，法院才能受理。否则，有越俎代庖、以审判权代替行政权之嫌。另一种认为永春照相馆等38人的诉讼请求实际是两项，一是要求撤销江都市教育局发出的《通知》，二是要求赔偿由此造成的经济损失。对于第一项请求应由江都市教育局的上级机关处理，而对于第二项请求，按照《反不正当竞争法》第二十条第二款规定，人民法院可以作为民事案件直接受理，为此，对永春照相馆等38人的第一个诉讼请求应驳回起诉，对第二个诉讼请求法院可以直接判决。一、二审最终以第一种意见作了处理，驳回了永春照相馆等38人的起诉，无疑是符合我国《反不正当竞争法》第三十条的立法精神的，这是应该肯定的。
但通过该案的处理，也可以发现我国《反不正当竞争法》立法的不足之处。该案件涉及的是不正当竞争，在表面上看，是经营者企业之间的不正当竞争，实际上是行政权力在后面起作用，往往是行政机关和下属经营者有利益的联系，共享经营利润。按照《反不正当竞争法》第三十条规定，对政府参与不正当竞争，只能由上级机关纠正，以及对责任人进行处理，这种内部行政行为性质的处理严格地说不是法律责任，不应以法律的名义来进行规定，因为所有的法律应该是有司法保障的，而这种行为司法权对之却无能为力。实际上行政机关上下级之间追究责任是比较困难的，有时往往还有利益的结合，结果是不利于保护受到侵害的经营者的权益。因此，对于要求撤销行政行为的请求应由有关上级机关处理，而对于因不正当竞争受到损害的经营者赔偿损失的请求，人民法院可以作为民事案件直接受理，而不必以有关上级行政部门对参与不正当竞争的行政机关行为的认定和处理为前提。根据“一事不再理”的原则，应合理设定司法权和行政权，发挥各自的优势。当事人向行政部门提出申请后，行政机关在作出财产罚、行为罚等行政处罚外，应对民事赔偿同时作裁决，当事人就不得以民事案件再向人民法院起诉，当事人不服行政处罚的，可以提起行政诉讼。或者当事人就赔偿问题向人民法院起诉，法院作出处理后，行政部分只能就行政处罚部分处理，对民事赔偿部分就不再处理。这样，人民法院就可以充分发挥司法权，以保护当事人合法权益不受侵害，同时更有效地制止不正当竞争行为的发生。
（赵荣生　赵晓东）