（一）首部

1.判决书字号：上海市徐汇区人民法院（1991）行字第18号。

2.案由：不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告：徐某，女，5岁。
法定代理人：徐某1（原告母亲），女，31岁，在日本留学。
诉讼代理人：徐某2（原告外祖父），男，57岁，交通部上海海上救助打捞局工作。
诉讼代理人：杨绍刚，上海市徐汇区律师事务所律师。
被告：上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所。
法定代表人：袁某，上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所所长。
诉讼代理人：范某，上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所民警。
诉讼代理人：朱某，上海市公安局徐汇分局法制科干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市徐汇区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵来英；代理审判员：陈芝萍、李晓平。

6.审结时间：1991年12月30日

（二）诉辩主张

被诉具体行政行为：原告父母于1990年1月5日经上海市徐汇区人民政府核准离婚。根据离婚协议，原告由母亲徐某1抚养，由于徐某1到日本留学，故原告一直由外祖父徐某2带领。而原告的户口却落在上海市徐汇区XXX村21号404室祖父母家，造成许多生活不便，因此，原告外祖父曾要求原告祖父母将原告户口移至上海市虹口区XX路201号209室外祖父家，但原告祖父因以原告父母尚有经济问题未结清为由拒绝交出户口簿，原告外祖父遂于1991年8月2日向被告上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所递交书面申请，请求被告给予内部注销迁移，但被告不予答复。原告认为被告拒不履行法定职责，侵犯了原告的合法权益，因此向法院提起行政诉讼。

原告诉称：根据《中华人民共和国户口登记条例》第六条之规定，公民应当在经济居住的地方登记为常住人口。原告自其父母协议离婚后，一直由原告外祖父带领并共同生活，因此，原告应当在现居住地申报户口。但由于原告祖父母拒不交出户口簿，使原告无法凭借户口簿去申报变更户口，在这种特殊情形下，被告不应拘于有无户口簿这一表面形式，而应根据《最高人民法院、公安部、商业部、城乡建设环境保护部关于转发陕西省西安市＜关于办理离婚、房产案件中有关户粮分立、迁转和房产变动问题的联合通知＞的通知》中有关规定，给予原告内部迁移户口。据此，原告请求法院判令被告履行法定职责。

被告辩称：（1）公安部（56）公治字104号文件《公安部关于印发各种户口表、簿及各该表簿的印制、填写、使用说明等文件的通知》中明确规定：“居民迁出常住地户口管辖区以外，应携带户口簿。”就是在公安部统一制定的具有证明公民身份效力的户口簿中的《注意事项》栏内，也清楚地规定，“本户人口如有增减变动或簿内登记事项作变更、更正时，应持本簿到当地户口登记机关申报，经登记盖章后方可有效。”可见，申报变更户口必须持有户口簿，这是法律规定的必要的手续，而且公安部三局的公三（75）372号文件《关于加强户口簿册、证件、印章管理工作的通知》中也强调严格审查各种证件，对于申报户口迁移的各种证件要认真审查”。因此，被告要求原告必须持有户口簿方能办理户口迁移，是符合文件精神的。
（2）原告户口不符合内部迁移的规定。《最高人民法院、公安部、商业部、城乡建设环境保护部关于转发陕西省西安市＜关于办理离婚、房产案件中有关户粮分立、迁移和房产变动问题的联合通知＞的通知》只适用于法院判决或调解离婚的当事人，而原告父母是经民政局核准协议离婚的，故不适用上述规定。
（3）被告并未不履行法定职责，自原告外祖父向被告申请户口迁移起，被告就为原告外祖父与祖父母之间的矛盾作了大量的说服调解工作，终使原告祖父母于1991年11月20日交出户口簿，迁移了原告的户口，这一切都说明了被告并未放弃自己的法定职责，而是在法律与政策允许的情况下为保护当事人双方的合法权益作了大量的工作。
综上所述，原告诉称被告不履行法定职责不能成立，请求法院依法驳回原告之诉讼请求，以维护行政机关依法行使行政职权。

（三）事实和证据
经法庭调查查明：1991年6月10日，原告母亲徐某1去被告处要求迁移原告户口，并向被告反映原告的祖父母不肯拿出户口簿，原因是原告祖父母认为原告父母还有经济问题没解决，被告回答，等了解情况后再讲。1991年8月2日，原告外祖父徐某2将书面申请邮寄给被告，要求一个月内得到被告同意内迁原告户口的通知或者不同意的答复。并同时邮寄了原告父母的离婚证书及离婚协议书各一份。被告接到申请后不予答复，亦未给原告迁移户口。原告外祖父受原告母亲委托于1991年11月13日向法院提起行政诉讼。
诉讼中，被告于1991年11月21日通知原告诉讼代理人，给予原告迁移（出）户口。原告于1991年12月24日向法院申请撤回起诉。
以上事实，有双方当事人陈述、原告父母离婚协议书及其它书证佐证。

（四）判案理由
1.本案自原告于1991年6月10日向被告口头申请要求迁移户口起至1991年11月13日法院立案受理之日止，被告既未给予原告迁移户口，又未给予任何答复，原告以此提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第五项之规定，应予受理。
2.《公安部、司法部、民政部、商业部、全国妇联关于解决被干涉婚姻自由的当事人户口、粮食关系问题的联合通知》中明确规定，干涉他人婚姻自由的当事人不愿交出户口簿，经有关单位多次调解无效的，婚姻当事人可持有关证明到当地公安派出所办理分户或户口迁移手续。公安派出所在办理手续时，应在户口登记簿上注明日期和原因，并通知持原户口簿的人，由公安派出所对原户口本上的有关婚姻当事人的户卡给予注销，使其失去效力。根据我国婚姻法的有关规定，婚姻自由包括结婚自由和离婚自由。离婚无论是由法院依法判决或调解离婚，均受法律保护，由于离婚而产生的诸如子女户口迁移等问题也应受到特别的关注，以保证离婚自由得以真正实现。上述文件就是本着这种精神制定的，并针对离婚这一法律行为可能遇到社会及家庭的不正当干涉；故特别规定如果干涉婚姻自由的当事人不愿拿出户口簿，不影响户口迁移。据此，上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所片面强调必须持有户口簿方能办理户口迁移，显然是不正确的，应承担因此而产生的法律责任。
3.根据上海市关于户口申报审批期限的规定，由公安派出所受理审批的户口，应从受理之日起半个月之内给予明确答复。而本案中被告在长达5个月之久的时间里，对原告的户口迁移申请不予答复，构成了不作为侵权。

（五）定案结论
由于在诉讼中，被告主动为原告办理了户口迁移，改变了具体行政行为，履行了法定职责，原告自愿向人民法院申请撤回起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一百零七条规定，裁定如下：
1.准许原告撤回起诉；
2.诉讼费由被告承担。

（六）解说
1.户籍管理制度是我国的一项重要社会管理制度。它对于稳定社会秩序，整顿社会治安、统计人口数量乃至规划经济发展计划等都具有重要意义。根据《中华人民共和国户口登记条例》之规定，公安机关赋有依照国家颁布的户口法律、法规对中华人民共和国公民以户为单位进行登记、调查、统计等户口管理职责与权限。而户口登记对于每个公民至关重要，它是证明公民在某地区居住的身份凭证，而且它还会直接或间接地牵涉到公民的其他方面的合法权益，如粮油供应关系等，正因其如此重要，法律要求公安机关必须正确、合法、恰当地行使户口管理权限。为达此目的，公安机关就必须充分地了解、掌握国家有关户口管理方面的法律与政策，以本案为例，如果上海市公安局徐汇分局宛平南路派出所了解《公安部、司法部、民政部、商业部、全国妇联关于解决被干涉婚姻自由的当事人户口、粮食关系问题的联合通知》以及婚姻法的有关规定，就不可能产生本案的行政争议。广而言之，现代法治国家要求行政执法机关都必须熟知本职范围所涉及的法律规定，否则就谈不上“依法行政”。
2.本案中被告是由于不熟知有关户籍管理法律规定而以不予答复方式侵害了原告的合法权益，属于不作为侵权行为。我国行政诉讼法将不作为特殊侵权纳入人民法院受案范围，这对于促进行政机关依法行政、克服官僚主义、改进工作作风，提高工作效率、保障公民、法人或其他组织的合法权益都具有积极意义。
（陈芝萍　余凌云）