(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:河南省方城县法院(1991)行字第8号;
二审判决书:河南省南阳地区中级法院(1991)行二字第52号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):方城县杨集乡崔洼村崔洼东组。
法定代表人:孟某,崔洼东组组长。
诉讼代理人:(一审)张某、张某1,该组村民。
诉讼代理人:(二审)张某,该组村民。
原告(上诉人):方城县杨集乡崔洼村崔洼西组。
法定代表人:谢某,崔洼西组组长。
诉讼代理人:(一审)田某,该组村民。
诉讼代理人:(一审)李某,方城县土产日杂公司职工。
诉讼代理人:(二审)谢某1,该组村民。
被告(被上诉人):方城县人民政府。
法定代表人:刘某,方城县县长。
诉讼代理人:薛某,方城县人民政府土地管理办公室干部。
第三人:方城县杨集乡崔洼村朱家沟组。
法定代表人:朱某,XXX组组长。
诉讼代理人:(一、二审)陈某,XXX组村民。
诉讼代理人:(一审)贾玉江,方城县法律顾问处律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:河南省方城县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:徐喜安;代理审判员:石久峰、陈奇。
二审法院:河南省南阳地区中级人民法院
合议庭组成人员:审判长:魏松森;审判员:艾长盛;代理审判员:刘鹏。
6.审结时间
一审审结时间:1991年9月10日
二审审结时间:1991年12月19日
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1991年4月20日,方城县人民政府以方土监字(1991)第6号行政处理决定书认定:崔洼自然村和朱家自然村1951年土改时各自独立,1955年初级社时合为一个生产队实行单独核算的农村集体经济组织。1983年后改称村民小组。(崔洼生产队)。1961年3、4月份,原崔洼生产队分为崔东、崔西和朱家沟三个队。同时,土地进行了统一调整。崔洼东组、西组向朱家沟追要的96.66亩耕地当时分配给朱家沟组。经过1962年“四固定”六十年代初期按照中共中央的指示,把农村劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用。此处指对土地所有权的固定。至今仍由朱家沟组管理使用,负担公粮和农业税。争议的三道岗地名250亩荒地,土改时没分配给农民,“四固定”时也没有将所有权固定给任何一方。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条、《河南省<土地管理法>实施办法》第八条第一款、第七条第六款、(1989)国土(籍)字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第一条的规定决定:争议的96.66亩耕地的所有权和使用权仍归朱家沟组;争议的250亩荒坡地的所有权归国家,其使用权由县人民政府确定。崔洼村东、西组不服,于1991年7月27日诉至方城县人民法院。
2.原告诉称:1991年4月20日方城县人民政府作出的方土监字(1991)第6号土地管理行政处理决定违背事实,侵犯了原告的合法权益,请求法院予以撤销,并确认原告合法的土地所有权。其主要理由包括:(1)争议的96.66亩耕地本属原告所有,原告对此拥有合法的所有权。1961年春分队时,崔洼自然村的兰某受大队委派去朱家沟当队长,带走崔洼东、西两队耕地96.66亩,商定由朱家沟队暂种二年,以后归还崔洼东、西两队。1962年以入高级社的土地清册进行四固定。清册注明96.66亩土地归原告所有。朱家沟组原有耕地约120亩,加上96.66亩,计税耕地应为210亩。但朱家沟现在计税耕地只有170多亩,其余30多亩的农业税和公粮一直由原告两组负担。(2)争议的96.66亩耕地虽由朱家沟组管理使用多年仍然不能改变争议土地由原告所有的事实。1978年,崔洼东、西两队向朱家沟索要该争议地,要求收回所有权。起初,朱家沟队只答应还给崔洼东、西两队20亩耕地,被拒绝。后经杨集公社处理,把该争议地确权给朱家沟,崔洼东、西两队虽不同意,该纠纷也暂时平息。(3)方城县政府决定把250亩荒坡地收回国有,没有充分考虑历史状况及原告人多地少的情况(朱家沟组人均7亩,崔洼两组人均2亩)。三道岗上的荒坡地,土改时由方城县政府确权给崔洼自然村谭某等两户,1955年合作化时转入崔洼农业社。1962年四固定时荒坡地不在四固定范围之内,现仍由原告所有和使用。朱家沟组未经原告同意,擅自开垦原告荒地,侵犯了原告对该荒坡的所有权和使用权。
3.被告辩称:对原告与第三人的土地权属争议作出的行政处理决定,事实清楚,证据确实充分,适用法律、法规正确,程序合法,请求法院予以维持。主要理由如下:(1)朱家沟对争议的96.66亩耕地拥有合法的所有权。1955年崔洼两组与朱家沟组合为一个生产队,即崔洼生产队。土地、劳力、牲畜统一使用。1961年3、4月份,崔洼生产队分为崔东、崔西和朱家沟三个生产队。同时,根据人口多少、耕种是否方便对耕地进行了调整。崔洼两队和朱家沟队因土地调整而相互占有对方群众土改时分得的土地。争议的耕地正是分队时统一调整给朱家沟,并非崔洼两队给朱家沟的暂借地。(2)争议的耕地经过“四固定”确定由朱家沟组所有。1961年分队后,该争议地一直由朱家沟组管理、使用至今,负担农业税和公粮。“四固定”时曾担任大队干部的宋某、梁某均证实,1962年“四固定”是按照地由哪个生产队耕种就固定由哪个生产队所有的原则,固定土地所有权,并非如原告所诉是以高级社的土地清册为准进行固定,况且土地清册已由于1961年分队时互相调整土地而难以显示土地的权属情况。(3)确认250亩荒坡地的所有权属国家,既有事实根据,又有法律依据。原告提出土改时县政府曾将此荒坡确权给崔洼村的谭某和兰某1两家,但谭提不出对荒坡进行土地确权的土地证;兰某1提供的三份土地证不能证明该荒坡分给了兰家。同时,“四固定”时的大队干部证实、崔洼两组也承认,250亩荒坡地不在“四固定”范围之内。所以,按照《河南省<土地管理法>实施办法》第七条(六)项的规定,将该荒坡地确认为国有土地。
4.第三人称:朱家沟原有耕地120亩。1961年分队时对原有土地进行了调整。崔洼两组与朱家沟组的土地相抵后,朱家沟是182亩地(含争议的96.66亩)。该地的农业税和公粮税自1961年起由朱家沟交纳。争议的96.66亩耕地和250亩荒坡地经“四固定”将所有权固定给朱家沟组,应属朱家沟组所有。
(三)一审事实和证据
案经审理,查明:1958年,方城县杨集乡崔洼自然村(后分为崔洼东、西组)与朱家沟合并为一个生产队。1961年春分为三个生产队。争议的96.66亩耕地分队时调整给朱家沟,并由其耕种至今。1962年“四固定”时,按照“哪个生产队耕种固定给哪个生产队”的原则,对耕地进行了固定。争议的250亩荒坡地当时属荒地,未经固定确权。1978年,崔洼东、西两组以争议的96.66亩耕地是分队时因兰某到朱家沟当队长带去由朱家沟暂时耕种为由,向当时的杨集公社要求收回该96.66亩耕地的所有权和使用权。杨集公社经过查证,确认该耕地的所有权和使用权归朱家沟组。1986年后,崔洼两组和朱家沟组先后在争议的250亩荒坡上开荒种地。1990年,两原告与第三人为96.66亩耕地、250亩荒坡地的权属发生争议。1991年方城县政府接到杨集乡政府转去的两原告的申诉书,经过调查取证,于1991年7月23日下发并送达了方土监字(1991)第6号处理决定书。崔洼东、西组不服,于1991年7月27日向方城县法院提起诉讼。
上述事实有业经法庭审查属实的证人证言等证据为证。
(四)一审判案理由
原告与第三人争议的96.66亩耕地,1961年至今由朱家沟组耕种,1962年“四固定”时没有固定给崔洼东、西组,所有权应归第三人。争议的250亩荒坡地“土改”和“四固定”时没有确权给任何集体和个人,属于国家所有。方城县人民政府依职权对农村的集体土地所有权争议作出的处理决定,认定事实清楚,证据充分确实,适用法律、法规正确,符合法律程序。
(五)一审定案结论
维持方城县人民政府土监字(1991)第6号处理决定。
案件受理费70元,由崔洼东组、西组各负担35元。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人崔洼东、西组诉称:方土监(1991)第6号处理决定违反法律政策规定,缺少事实依据和法律依据。一审判决维持这一决定实属错上加错,请求撤销一审判决及被上诉人的处理决定。
被上诉人方城县政府辩称:争议的96.66亩耕地由朱家沟组自1961年耕种并经1962年“四固定”至今;争议的250亩荒坡地未经“四固定”,上诉人亦提交有证人证言。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省<土地管理法>实施办法》的规定进行处理,并无不当。请求二审法院维持一审判决。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。
3.二审判案理由
争议的96.66亩耕地属1961年春分队时调整的土地,已打破了1957年农业合作化前的土地所有范围及边界。1962年“四固定”,全国农村按照《农村人民公社草案》中“生产队范围内的土地,都归生产队所有”的规定,对土地的所有权进行了固定。根据该规定,方城县按“谁种归谁所有”的原则对各生产队耕种的土地进行了固定。而且该96.66亩地至今仍由第三人管理使用,上诉人所称争议耕地是暂借给第三人的理由不能成立;争议的250亩荒坡地没有证据表明土改时确权给农民个人所有并颁发土地所有证,1961年固定土地所有权后亦未由县级以上政府确认归集体所有,按照《河南省<土地管理法>实施办法》的规定应属国家所有。两上诉人所称250亩荒坡地已在土改时确权给本组农民所有并发给土地所有证,因其提供的土地所有证不能证明荒坡地情况,且两上诉人均是在1986年后在上面开荒种地,所以250亩荒地归其所有的理由不能成立。方城县政府的处理决定证据充分,适用法律、法规正确,程序合法。一审法院认定事实清楚,证据确实,适用法律、法规正确,程序合法,应予维持。
4.二审定案结论
驳回上诉,维持原判。
一、二审案件受理费140元由崔洼东、西组各负担70元。
(七)解说
本案是一起不服土地确权行政处理决定而提起诉讼的行政案件,即当事人不服行政机关针对当事人之间的土地所有权或土地使用权争议所作的行政处理决定而起诉的案件。
当事人对行政机关所作的土地权属处理决定不服,可以在接到处理决定通知之日起30日内,向人民法院提起诉讼。这在《中华人民共和国土地管理法》第十三条中有明确规定。但对于当事人的起诉,究竟是作为民事案件审理,还是作为行政案件审理,从1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》施行以来,大致可分为三个阶段。一是民事审判庭受理阶段。1987年7月31日,最高法院《关于人民法院审理案件如何适用<土地管理法>第十三条、<森林法>第十四条规定的批复》规定,此类案件虽经政府作过处理,但其性质仍属民事权益纠纷,人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人,由民事审判庭受理。二是民事审判庭与行政审判庭交叉受理阶段。1990年10月1日,《中华人民共和国行政诉讼法》施行。该法第十一条第一款(八)项规定,公民、法人或其他公民认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的,也属于行政诉讼的受案范围。因此,有的人民法院认为,公民、法人或其他组织因不服行政机关的土地权属处理决定而起诉,实质是认为行政机关的土地权属处理决定侵犯了自己的土地所有权或土地使用权,而土地所有权和土地使用权都属财产权的范畴,对这类案件应依据行政诉讼法的规定作为行政案件受理。还有的人民法院认为,最高法院1987年7月31日的《批复》未经最高法院明令撤销,且当事人的土地权属纠纷本属民事权益纠纷,虽经行政机关处理,民事性质未发生变化,仍应作为民事案件受理。由于上述两种观点并存,各有其道理,所以有的作为民事案件受理,有的作为行政案件受理,造成执法上的不统一。三是行政庭受理阶段。1990年6月,最高法院下发了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见<试行>》。该《意见》规定,公民、法人或其他组织对人民政府及其职能部门所作的有关土地、矿产资源等的处理决定不服起诉的,人民法院应作为行政案件受理。该《意见》还规定,本意见自1991年7月14日起施行,以前最高法院所作的决定、意见凡与本意见不相一致的,均以本意见为准。本案中的原告正是在这样的背景下起诉到方城县法院,并被县法院作为行政案件受理。
本案原告提起诉讼的理由基于两点:一是争议的96.66亩耕地本属原告,经“四固定”确权后,仍属原告所有,朱家沟组耕种多年并未使土地所有权发生转移,而是事出有因。二是争议的250亩荒坡地虽未经“四固定”(上诉称经过“四固定”)确权,所有权亦属原告。原告提出的两个问题均涉及“四固定”,而“四固定”正是本案焦点所在。
行政诉讼法第五十二条第一款规定,人民法院审理行政案件,以法律、法规、地方性法规为依据。《河南省<土地管理法>实施办法》第八条(一)项规定,1961年开始,农村实行固定土地所有权时,确认属于农民集体所有而未经国家依法征用的土地属于集体所有。就本案而言,确认96.66亩耕地和250亩荒坡地是否经“四固定”确权,是判断被告的处理决定是否合法的基本依据。中共中央1960年《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》指出:“劳力、土地、牲畜、农具必须坚持“四固定”,固定给生产小队使用,并且登记造册,任何人不得随便调用”。1962年9月中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定:“生产队范围的土地,都归生产队所有”。这两个文件是当时实行固定土地所有权的基本政策依据。争议的96.66亩地虽原属原告,但1961年春分队时已调整给第三人,在1962年“四固定”前已由第三人耕种使用,属于第三人范围内的土地,是固定集体土地所有权的固定对象,并有“四固定”时的村组干部证明该地固定给第三人所有。争议的250亩荒坡地系1976年后由两原告和第三人分别开发使用,因当时属荒地,未纳入固定集体所有权的范围。双方在方城县政府查证时,均承认荒坡的土地所有权未经固定。根据《河南省<土地管理法>实施办法》第七条(七)项的规定,未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒地、荒山、沙丘、牧地、林地、水域、滩地等土地,属于全民所有,即国家所有。
综上所述,本案从行政决定的作出到人民法院的一、二审,均比较成功。
需要指出,本案仍有缺陷之处:一是农业税问题。根据中国有关农业税法律、法规的规定,农业税的交纳与土地所有权的归属并无因果关系。但一、二审判决均未提及,未对本案原告的这一起诉、上诉理由进行必要的论述。二是被告举证问题。被告负举证责任是行政诉讼法的一项基本原则。对争议的96.66亩耕地和250亩荒坡地是否固定了土地所有权,由于被告不能提供“四固定”清册,所提供的间接证据虽经当时的政策性依据加以印证,仍不属“证据确凿”,只能属“主要证据充分”或“重要证据较为充分”。三是土地管理法的溯及力问题。按照行政法原理,行政法律、法规除非有明确规定,一般不具有溯及力。本案原告与第三人对96.66亩耕地的权属争议于1976年即经过处理,但当时并无书面的处理决定,未对争议问题作出最终处理。1990年双方为争议96.66亩耕地和250亩荒坡地再次纠纷。方城县政府及一、二审法院均依据《中华人民共和国土地管理法》及《河南省<土地管理法>实施办法》进行处理。对争议的96.66亩耕地的处理,是否应当适用纠纷开始时,即1976年的法律、法规或政策进行处理,值得商榷。
(刘鹏 吴德星)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览》 中国人民公安大学出版社 第1203 - 1208 页