(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:浙江省义乌市人民法院(1991)义法行字第8号;
二审判决书:浙江省金华市中级人民法院金中法(1991)行上字第34号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):朱某,男34岁,农民,家住义乌市XX乡XX村。
诉讼代理人:冯波,金华市第一律师事务所律师。
被告(被上诉人):义乌市合作乡人民政府。
法定代表人:叶某,乡长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:浙江省义乌市人民法院。
二审法院:浙江省金华市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:符六文;代理审判员:陈智慧、陈振升。
6.审结时间
一审审结时间:1991年4月5日
二审审结时间:1991年6月21日
(二)一审诉辩主张
1.被诉的具体行政行为:1991年1月18日,浙江省义乌市合作乡人民政府作出违法占地违章建筑行政处罚决定。处罚决定书以义乌市XX乡XX村朱某户未经乡、村两级定点放样,擅自进行建房,影响村镇规划,浪费土地严重和少批多建5.2平方米为由,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条(即“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上“新建的房屋。”)、《浙江省土地管理实施办法》第四十七条之规定,限定朱某户在1991年1月21日之前,自行拆除全部建筑。朱某不服该处罚决定,向义乌市人民法院提起行政诉讼。
2.原告诉称:(1)1989年1月,原告向义乌市XX乡XX村村民委员会(以下简称村委会)申请建房用地77平方米,村委会审查同意,由村干部会同合作乡政府实地察勘了原告申请建房地址,并确定了建房地点。同年12月30日,义乌市土地管理局批准原告建房二间。(2)原告自1990年6月起曾数十次向被告提出要求到实地放样建房,被告置之不理。为防建材失效变质,原告征得XX村村委会的同意,于1990年12月9日在被告定点同意地址上动工建房,现已建完一层。(3)1991年1月18日,被告以原告建房影响村镇规划,浪费土地严重,少批多建5.2平方米为由,决定限令原告在1991年1月20日前自行拆除全部建筑。(4)原告所建房屋既无相邻纠葛,又不影响相邻关系,且经义乌市土地管理部门批准,属合法建房,被告的处罚决定错误,请求撤销被告对原告所作的违法占地违章建筑行政处罚决定。
3.被告辩称:(1)原批给原告建房面积为56平方米,由于原告没有按义乌市政府关于土地管理实施办法规定执行,乡政府于1989年1月2日通知原告停建,原告拒不停工,同月十六日乡政府对其违章建筑进行丈量,再次令其停建,原告仍不理会,继续建造,显属违章行为。(2)原告建房虽经批准,但尚未定点放样,其建房影响乡村规划,且属少批多建,因此乡政府根据土地管理法第四十五条规定,作出责令其拆除的决定是正确的。
(三)一审事实和证据
义乌市人民法院经审理,查明:原告朱某家有妻,儿、父共四人,现有楼房二间,计56平方米。1989年1月,原告向义乌市XX乡XX村委会申请建房用地,经该村村委会集体审查研究,同意报乡政府审核。9月20日原告按所在乡惯例向村委会交纳建房押金2695元。10月9日填写了《农村私人建房用地呈批表》,表内载明用地类型:旱地,建房地名:大菜园,“四至”:北至明清自留地,南于本户自留地,西至桂某房,东至为朝自留地。有《农村私人建房用地呈批表》为证。村干部,乡土地管理员、乡驻村干部对原告申请建房地址进行实地察勘,均无异议,并在该村范围内,将上述建房情况张榜公布,村民无意见后,才逐级报批。有村建房组长赵某、村党支部书记朱某1,乡土地管理员方某等人的证词佐证。同年12月30日经义乌市人民政府批准:同意建房二间,使用占地面积56平方米,并在批文备注栏注明:由乡政府、村委会按规划定点放样后方可施工。有《农村私人建房用地呈批表》为证。1990年3月原告所在村、乡二级干部换届,同年4月,乡、村干部对二十余户与原告同期批准的建房土地进行定点放样,只留原告一户未给放样。为此,原告曾数十次地向乡、村干部要求丈量放样,该村村委会部分成员也联名打报告给乡政府,要求迅速给予落实。但终因换届后新老村干部意见不一而未获准。原告在获得批准土地近一年又多次请求丈量放样不准的情况下,于1990年12月在原申请的地址上动工建房,地点与审批位置相同。1990年12月底,乡政府发现原告擅自施工,当即发出书面停建通知,原告接通知后停建了数日,后因乡政府未及时解决而又继续建造。1991年1月2日乡政府再次发出书面停建通知:立即停止动工,保持原状,如再施工,后果自负。有乡政府通知书为凭。原告又停建十余日,在要求乡政府解决处理无结果的情况下,遂继续施工至建完一层,计建筑占地面积67平方米。1991年1月18日合作乡政府作出拆除的处罚决定,处罚决定书认定:XX乡XX村朱某户未经乡、村两级定点放样,擅自进行建房,影响村镇规划,浪费土地严重,少批多建5.2平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条,《浙江省土地管理实施办法》第四十七条规定,限定朱某户在1991年1月21日之前自行拆除全部建筑。朱某不服该处罚决定,向义乌市人民法院提起行政诉讼。
(四)一审判决理由
1.原告申请建房经村、乡审查后逐级报批,已经义乌市政府批准,其建房批准文书是合法有效的。
2.根据市政府土地批文规定,原告建房须由乡、村两级按规划定点放样后才可施工,但原告未经村、乡集体丈量放样,也未取得准建证就擅自建房,属违章建筑。
3.原告建房占地面积67平方米,比批准的用地面积56平方米扩建11平方米,属违法占地,乡政府二次通知停建,劝阻无效,其责任后果由原告自负。
4.被告认定原告违法占地,违章建筑,适用法律,法规正确,所作的拆除全部建筑的处罚决定合法,应予维持。
(五)一审定案结论
义乌市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《浙江省土地管理实施办法》第四十七条第(2)项规定,作出判决:维持义乌市合作乡政府1991年1月18日对原告朱某作出拆除建筑物的处罚决定。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人朱某诉称:①原审判决认定上诉人违法占地与事实不符。上诉人建房是经各级政府部门审批的,与未批先建有着本质的区别,而且上诉人在建房中完全按批文中的“四至”建造,不属非法占地,②原审判决认定已建房屋占地面积67平方米有悖于事实。上诉人新建房屋跳梁阳台投影面积为9平方米,按市政府有关规定,阳台应按投影面积减半计算为4.5平方米,建筑占地面积实为62.5平方米。③上诉人建房未经乡、村丈量放样是有原因的,上诉人已数十次要求放样,被上诉人毫无理由地置之不理,责任不在上诉人。④原审判决适用法律法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条,《浙江省土地管理实施办法》第四十七条是针对“未经批准”或“骗取批准”非法占用土地行为的,上诉人不存在上述情况,显属适用法律错误,要求二审法院依法改判,维护上诉人的合法权益。
(2)被上诉人合作乡政府辩称:①上诉人建房批文中已注明须经乡、村定点放样才可施工建房,上诉人既未领到准建证,又未经乡、村两级定点放样,擅自破土动工建房,属违法占地,②上诉人所建房屋地处非规划区,其屋后离公路19米,屋前距机耕路6.5米,其房屋前后留有大量空间,浪费土地严重。③阳台面积应按其投影面积计算建筑占地,减半计算无依据。原审判决认定上诉人建房占地面积67平方米是正确的。④要求二审法院维持一审判决及行政处罚决定。
2.二审事实和证据
二审法院经审理查明:上诉人朱某新建房屋南北宽为7.2米,东西长为7.4米,占地面积为53.28平方米,另加阳台面积8.72平方米,合计62平方米,有乡政府丈量记录和二审法院勘验笔录为据。一审法院认定房屋面积67平方米不当。二审肯定了一审认定的其余事实和证据。
3.二审判案理由
(1)上诉人的建房批文是合法有效的。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定:“使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准。”上诉人朱某是缺房户,其建房申请经村委会审查,乡政府审核,并经村、乡两级干部至上诉人申请建房地址察勘无异议后,报经市人民政府批准,同意使用占地面积56平方米。上诉人按法律规定程序获得批文,是合法有效的,不存在骗取批准等违法行为。
(2)上诉人按建房批文地址建房不属非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定:“土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”上诉人取得批文后,就获得了批文指定地点的土地使用权,市政府批文中虽注明动工建房的前提条件须由乡、村定点放样。但定点不是土地管理的批准行为,且上诉人在获准建房后已数十次要求乡政府派员定点放样,而乡政府迟迟不给放样,未按批文规定尽责,对此,上诉人并无过错。
(3)上诉人建房不违反村镇规划。上诉人建房地址属非村规划区,且上诉人的房屋是建在乡、村干部察勘定点的地址上,按批文中注明的地名和“四至”建造的,不违反村镇规划。
(4)原审判决认定上诉人未经丈量放样擅自建房属违法占地,依据不足,我国法律未明文规定丈量放样是公民取得土地合法使用权的必经程序,且上诉人建房是经义乌市政府批准的,符合法律规定,不属违法占地。
(5)原审法院认定上诉人违法占地,少批多建,适用《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《浙江省土地管理实施办法》第四十七条规定判决维持,显属适用法律、法规错误。被上诉人合作乡政府将上诉人未经定点放样,超出6平方米,认定整个房屋违法占地,而决定拆除全部建筑,与法不符,是违法的行政处罚决定,应予撤销。
4.二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项规定,判决:
撤销义乌市法院(1991)义法行字第8号行政判决和义乌市合作乡人民政府对朱某所作的《违法占地违章建筑行政处罚决定书》。
一审案件受理费80元,二审案件受理费80元,合计160元由被上诉人负担。
(七)解说
1.本案争议的焦点是原告所建房屋是否属违章(法)建筑,所谓违章建筑,从广义上说,是指违反法律、规章规定而建的建筑物。1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》(已废止)中应用了违章建筑的名词,现行的《中华人民共和国土地管理法》未予沿用,而将违反土地管理法的建筑称为违法建筑。根据我国土地管理法的规定,违法建筑大体有以下几种类型:(1)未经土地管理机关批准而非法占地建房;(2)采用欺骗手段骗取批准非法占地建房,如采用虚报家庭人口,编造建房理由,利用职权等手段骗取批准;(3)超过批准用地数量占用土地建房,超建部分属违法建房;(4)买卖或以其他非法形式转让土地,并在该土地上建房的;(5)超越批准权限非法占地建房,等等。上述违法建房行为,土地管理行政机关可依法责令退还非法占用的土地,限期拆除或没收在非法占用土地上新建的房屋。本案上诉人朱某建房已经市政府批准,在批文指定的地点上建造,符合土地管理法的规定,不属违法建筑。
2.县、市一级政府的规范性文件,虽在一定范围内具有一定约束力,但不能作为行政诉讼的依据。我国行政诉讼法第五十二条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。”地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。“人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”。第五十三条规定,人民法院审理行政案件,参照国务院部、委、省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。也就是说,判断行政机关所作的具体行为是否合法,只能依据法律和行政法规,地方性法规、自治条例,单行条例,和参照上述规章。本案原审法院依据义乌市人民政府《关于贯彻执行<浙江省土地管理实施办法>的若干规定》,判决维持被告对原告所作的“拆除全部建筑”的处罚决定,显然不当。二审法院撤销原判决和被上诉人的处罚决定是正确的。
(丁铧 高洪宾)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览》 中国人民公安大学出版社 第1216 - 1220 页