（一）首部

1.判决书字号：宁夏回族自治区中卫县法院（1991）行字第2号。

2.案由：不服乡政府收缴羊只处罚案。

3.诉讼双方
原告：拓某，男，39岁，汉族，宁夏中卫县人，农民，现住中卫县。
诉讼代理人：汪希勇，中卫县律师事务所律师。
被告：中卫县常乐乡人民政府。
法定代表人：罗某，常乐乡乡长。
诉讼代理人：郑某，常乐乡副乡长。郑某1，常乐乡法律服务所主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：宁夏回族自治区中卫县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：伍存孝；审判员：朱可敏；代理审判员：王平。

6.审结时间：1991年2月19日

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1990年10月10日，被告派公安干警和乡经营管理干部各1名与黄套村干部一同到原告家，以“拒缴畜牧折价款”为由，对之进行收缴羊只的处罚（无书面决定），提走9只羊（其中包括原告应缴折价羊只3只，加罚6只）。原告不服，向被告提出复议申请，被告口头答复维持原处罚。原告对此不服，于1991年1月22日向中卫县人民法院起诉，要求撤销被告的处罚决定，退还被处罚的予以收缴的6只羊。

2.原告诉称：原告拓某原住常乐乡黄套村。1981年搞家庭联产承包责任制时，村上的羊只分给原告人14只、驴2头，折合人民币338.10元。1989年7月原告搬迁到本县新北乡黑山咀村居住，户口也迁入新北乡。1990年10月，常乐乡黄套村收回羊只折价款，决定用羊只顶替，不收现金。作价每只羊：山羊折价110元，绵羊折价100元。同月中旬，黄套村村长周某带人到原告羊圈抓羊顶帐，因原告不在场，只有16岁的儿子在场，作不了主，羊便没捉成。周某以原告“抗拒缴畜牧折价款”为由，与常乐乡派出所公安干警一起到原告的羊圈（原告当时仍不在家，只有儿子在羊圈）抓走原告羊9只（山羊4只，绵羊5只）。原告得知后告到乡政府。乡政府调解处理无效，于1990年11月20日处理结果是：3只羊顶畜牧折价款，3只羊留作罚款，另外3只待原告交清166元村级提留款后退还。这些决定只是副乡长郑某口头告诉原告的，没有书面决定材料。并说：“你不服可以到法院去告”。
黄套村委会向原告收畜牧折价款，并用畜牧顶替、折价，既没有通知原告知道，也没有通知缴羊期限，强行抓走羊只，侵犯了原告的财产合法权益。乡政府以“拖延抗拒不交”为由，多抓羊只作为罚款更无法律依据。请求法院判决予以撤销。

3.被告辩称：乡政府为了落实县委、县政府1988年11月份召开的山区建设会议精神，经乡党委、政府研究决定，在1990年内，对山区羊只、畜牧折价款全部往回收缴，不收现金以羊只顶缴。其中：山羊每只折价110元、绵羊每只折价100元。农户没有羊的可以缴现金。如有抗拒不缴的，就按原价羊只数，两只羊收回一只的办法进行严肃处理。由村组织的畜牧折价收缴小组，到各生产队召开群众会宣传收缴政策。大部分农户都按规定交清了畜牧折价款。我们召开会议时，拓某不参加，会后我们个别给他做工作，他说：“我们已经迁到新北乡，我要交给新北乡，你们常乐乡管不了我们。”第二天我们又去对拓某等5户农户做工作，他们仍不交。我们去做工作的人给他们讲了，下次上山来你们再不交，就按两只顶一只羊折价加倍处罚。随后，我们又组织人上山收缴，其他4户人工作做通了，按两只收缴一只羊的办法把这5户农民的羊收缴了。农户反映处理太重。经研究按畜牧羊只的比例又适当退还农户一些羊只。只有拓某的没有退，原因是拓某1981年畜牧折价时他分了羊14只、驴2头，共折价338.10元。1989年拓欠黄套村的提留款等56元，1988年曾发给拓90元建房费，结果他房未建钱也未退，因为原告没有交这些钱就没有给他退羊。责成他把那两笔钱交清后才给他退羊，同时决定将拓某当时分到的2头驴折缴2只羊。最后退还拓3只羊，收缴6只羊。处罚拓的依据是县长高某1988年11月在全县山区建设会议上的讲话精神。

（三）事实和证据
经法庭调查查明，1981年实行农村家庭联产承包责任制时，原住中卫县常乐乡黄套村的原告拓某，分得集体羊只14只、驴2头，当时折价338.10元。原告一直未给集体归还。1986年原告迁居在本县新北乡居住。1990年9月常乐乡黄套村以每只山羊100元、绵羊110元折价，收缴当年的畜牧折价款。村干部周某到拓某羊圈收缴折价羊，因原告不在，羊未收成。当时，黑山村还有其他三户农民拒交羊只。黄套村干部向常乐乡政府领导汇报了此事后，经领导决定对拓某等四户农民进行加倍处罚。按原分配数折半强行收羊（拓某按折价338.10元应收羊3只。因要加罚，当时分配给拓14只羊应折成7只，两头毛驴折羊2只，共应收缴9只羊）。1990年10月10日，常乐乡政府派公安干警和乡经营管理干部各1名与黄套村干部一同，到新北乡黑山村收缴这4户农民的羊。其他3户农民按加倍处罚的羊只全部被乡、村干部提走。拓某家被乡、村干部提走9只羊（其中山羊4只，绵羊5只）。
此后，这些农民向乡政府反映处罚过重，乡政府研究决定：给被处罚的4户农民各退三分之一的羊只。抓走了拓某的9只羊，应退回3只。其他3户农民按此决定已退还，唯拓家的羊没退，原因是他欠了乡上的教育费和防震费146元，退给他的3只羊暂扣，待拓交清此款后再退。拓知情后向常乐乡政府提出复议申请，乡政府领导口头答复：对其处罚正确。于是拓某于1990年12月10日以“常乐乡政府加倍羊只处罚无法律根据”为由向中卫县法院提起行政诉讼，要求撤销乡政府的罚羊决定，退还给其被处罚的6只羊。
中卫县人民法院行政庭审查认为：虽然乡政府羊只处罚没有文字决定，当事人申请复议后，也只口头答复，但乡政府的工作人员根据乡政府的会议决定，确实实施了处罚拓某6只羊的具体行政行为，没有处罚决定书也可受理。
上述事实由原告拓某、被告法定代表人罗某的陈述记录，黄套村村长周某、副乡长郑某的证词在卷，真实可靠。

（四）判案理由
中卫县人民法院在审理中，常乐乡政府领导口头向原告提出撤销对拓某的羊只处罚决定，要求原告撤诉。但原告不愿撤诉。中卫县法院审理认为：1、原告欠黄套村畜牧折价款应予清偿。如果原告拒绝清偿，黄套村作为债权人可以依法向法院提起民事诉讼。2、常乐乡政府以行政职权派干部强行抓走拓的羊只抵债，而且予以加倍处罚，无法律依据，显属滥用职权，侵犯原告的合法财产所有权，应予撤销。

（五）定案结论
中卫县法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第五目判决：
1.撤销常乐乡人民政府对拓某6只羊的处罚；
2.诉讼费100元由被告承担。宣判后未上诉。

（六）解说
1.该案涉及到被告作出具体行政行为和复议决定均无书面决定，原告可否起诉的问题。
行政机关进行行政处罚无书面决定，行政管理相对方是否可对之提起行政诉讼?行政管理相对方提起行政诉讼后法院是否可以受理?对此，最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》中第三十四条规定：“行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对具体行政行为不服，向人民法院起诉时，只要能证实具体行政行为的存在并符合起诉其他条件的，人民法院应予受理。”但该案在起诉时最高人民法院这个试行意见尚未发布。受诉法院审查认为，乡政府是国家行政机关，其工作人员代替政府实施了处罚农民财产和扣押农民财产的行为应视为乡政府的具体行政行为，属于行政诉讼法调整的范围。行政机关处罚和扣押公民财产是要式行为，应当制作法律文书；但乡政府却以口头通知代替，违反了法定程序。作为法院不能因为行政机关不按照行政程序实施具体行政行为就把公民的合法诉权剥夺。所以受诉法院毅然受理了该案，坚持依法予以审理。受诉法院的做法完全符合最高人民法院后来公布的试行意见的精神。
2.该案是由于行政机关滥用行政职权，干预公民与群众自治组织之间民事法律关系而引起的。原告欠村委会畜牧折价款和提留款，与村委会之间是债权债务关系；原告拒绝清偿债务，村委会作为债权人可向法院民事审判庭提起民事诉讼请求保护。但被告却滥用职权，加倍处罚和扣押了原告的羊只，这是违法的。此时，原告与村委会平等主体之间的民事争议，已演变为原告与被告不平等主体之间的行政争议，应由行政法律、法规调整，通过行政诉讼来解决。
同时，该案中的原告作为一普通村民，不畏乡政府的威势，敢于走向法庭伸张正义，请求撤销乡政府的处罚决定，保护自己的合法权益，反映了西北少数民族自治区老百姓行政法制观念的增强和这一地区行政法制建设的可喜成就。该案在本地具有一定的影响，促使行政机关加强依法行政的意识。
（吕秉岐　朱韶斌）