（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省灌南县人民法院（1992）灌法行判字第4号。
二审判决书：江苏省淮阴市中级人民法院（1992）淮法行终字第26号。

2.案由：不服土地管理处理决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：叶某，女，36岁，灌南县新安镇镇南村四组农民。
一审委托代理人：惠某，男，46岁，连云港市海州区司法局干部。
二审委托代理人：王某，男，40岁，沐阳县商业机械厂干部。
被告（被上诉人）：灌南县新安镇人民政府。
法定代表人：李某，灌南县新安镇人民政府镇长。
一、二审委托代理人：惠某1，灌南县新安镇人民政府土地管理所所长。
汪某，灌南县新安镇人民政府司法助理员。
第三人（被上诉人）：叶某1，男，36岁，灌南县第三建筑公司工人。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省灌南县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：高宇；审判员：刘建涛；代理审判员：陆峰。
二审法院：江苏省淮阴市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳子华；审判员：王黎明、金海波。

6.审结时间
一审审结时间：1992年9月10日。
二审审结时间：1992年11月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1992年5月14日江苏省灌南县新安镇人民政府以原告叶某擅自阻塞门前通道为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国民法通则》第八十三条以及《关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第一百零八条作出新镇政发（1992）13号《关于叶某1、叶某通道纠纷一案的处理决定》的规定，确认叶某门前老通道位置：叶某主屋前檐向南2.65米处为东西路北口，北口向南2米处为东西路南口，叶某不得在通道上设障碍物影响通行。叶某对镇政府的处理决定不服，向灌南县人民法院提起诉讼。

2.原告诉称：1989年元月初，原告向村镇提出宅基地申请，申请表载明4至为“东至小路边，西至叶某1小园地东边（计15米），南至自己小园地，北至屋基地（13米）”，镇南村同月9日签署了“同意换新证”的意见。同年3月20日新安镇人民政府土地管理所签署了“同意”的意见。3月24日镇人民政府签署了“同意使用”的意见。叶某从灌南县城建局领取了灌城字（1989）第33号城镇建设许可证，建起了砖石结构瓦房3间。经有关部门验收后县人民政府发给“22-0183”号宅基地使用证。原告对经批准的宅基地享有使用权，受法律保护。现在镇人民政府所作的处理决定，与原告的宅基地使用证不符，侵犯了原告的宅基地使用权，请求法院依法判决撤销镇政府的处理决定，维护原告的合法权益。

3.被告辩称：《关于叶某1、叶某通道纠纷一案的处理决定》是行政机关居间行为不是具体行政行为，请求人民法院对该案予以重新审查。动员叶某撤诉，如叶拒不撤诉，则依法予以裁定驳回起诉，并告知叶某可以提起民事诉讼，至于处理决定的两条实体内容是正确的，其主要理由是：
（1）叶某与本案第三人叶某1两家东西为邻，两家通道纠纷系民法理论中的不动产双方相邻权利义务关系，显属民事权益争议，答辩人对该争议作出的处理决定不是行政机关的具体行政行为，而是民法学中的居间行为，不符合我国行政诉讼法第十一条规定的人民法院对行政案件的受案范围。
（2）原告认为将其合法使用的宅基地划出一部分给叶某1走路，那是叶某理解错误，事实上，答辩人处理决定的两条实体内容对叶某宅基地的使用权归属并无涉及，只是对历史上形成的通道予以确认，理论上称为使用权外延的限制，而不是对使用权内涵的否定。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：原告叶某与第三人叶某1系近邻。叶某住房前小园地北侧历史上有一条东西老道，是叶某1出入的唯一道路。1989年元月，叶某向村镇提出宅基地申请，申请表载明4至为“东至小路边，西至叶某1小园地东边（计15米），南至自己小园地，北至屋基地（计13米）”，镇南村同月9日签署了“同意换新证”的意见。同年3月20日新安镇人民政府签署了“同意使用”的意见。1989年4月29日，叶某从灌南县城建局领取了灌城字（89）第33号城镇建设许可证，建起了超叶某1住房前2米左右砖石结构瓦房3间。经有关部门验收后县政府发给“22-0183”号宅基地使用证。该证将村镇批准的东西宅15米改成13米，南北长13米改为15米。此后，叶某1仍从老道上出入。1991年叶某开始在通道放置杂物，进而挖沟，致使叶某1家无法通行。村镇多次调处未果。为此，新安镇人民政府于1992年5月14日以新安镇政（1992）13号文件作出处理决定：确认叶某门前老道，并不得在通道上设置障碍物影响通行。
上述事实有证人证言，灌南县新安镇人民政府新镇政发（1992）13号文件《关于叶某1、叶某通道纠纷一案的处理决定》等证据证明。

（四）一审判案理由
法院认为：原告擅自在其门前通道上盖厨房并堆放碎砖石等，并且逐步挖壕沟，造成叶某1家无法通行，给其生产、生活带来极为严重的困难，其行为违反了《中华人民共和国民法通则》第八十三条和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第一百零七条、一百零八条规定，镇政府依法作出处理决定是正确的。被告灌南县新安镇依职权作出处理决定是一级政府对被管理人叶某与叶某1所作的具体行政行为，完全符合行政诉讼法受案范围。处理决定认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

（五）一审定案结论
依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一、三款，《中华人民共和国民法通则》第八十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持灌南县新安镇人民政府新镇政发（1992）第13号处理决定。
案件受理费80元，由原告叶某承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人叶某诉称：①上诉人门前通道不是历史老道，宅基地使用权受到侵犯。②人民法院不应作为行政案件受理此案。③一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决。
（2）被上诉人灌南县新安镇人民政府辩称：叶某门前通道是历史老道，是叶某1家唯一通道，亦是村级规划路，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国民法通则》第八十三条以及《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则）若干问题的意见》第一百零八条规定对其作出处理决定与县人民政府22-0183号宅基地使用证并无矛盾，是公正的。请求二审法院维持一审判决。
第三人辩称：叶某门前通道确属历史老道，无法改道，请求二审法院维持一审判决。

2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采用的定案证据。

3.二审判案理由
上诉人叶某否认门前通道是历史老道，证据不足，被告的处理决定与县人民政府所发的宅基地使用证并不矛盾，是对原告宅基地使用权的进一步明确和补充。确定原告使用的宅基地上留出通道并无不妥。被上诉人的处理决定是具体行政行为。该行政决定认定事实清楚，适用法律正确。一审法院判决维持该决定是正确的。上诉人上诉理由不足，不予支持。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费80元，勘验费100元，由上诉人叶某负担。

（七）解说
《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案原告叶某认为镇政府要其从自己的宅基地上让人走路，并作出处理决定，侵犯了他的合法使用权。如果有错，应是政府的错，在县人民政府尚未对原告的宅基地使用权作重新确认之前，应该承认县人民政府22-0183号宅基地使用证合法有效。两级法院判决维持了镇政府的处理决定，无疑是正确的。其理由有二：
1.对一方相邻权的确认不等于对相邻另一方有关所有权或使用权属的否认，这是我国民法学理论的一条基本常识。相邻关系的实质，是对相邻关系的一方财产所有人或占有、使用、收益人行使权利的限制，同时又是另一方财产所有人或占有、使用、收益人行使权利的延伸，在“限制”和“延伸”这一矛盾中，“限制”是矛盾的主要方面，这种“限制”并无损于财产所有人或占有、使用、收益人的合法权利。公民在行使宅基地使用权的同时，必须承担相应的相邻关系义务。就本案而言，原告不能以自己的宅基地已经县人民政府批准确认为借口，而堵塞历史上形成的第三人的唯一通道。
2.对一方相邻权的确认不等于对另一方有关所有权或使用权属的否认。《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失”。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第一百零七条规定：“一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当准许”；第一百零八条规定：“对于一方所有的或者使用建筑物范围内历史形成的必须通道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持”。这些规定，其限制的主体分别是“不动产的相邻各方”、“另一方使用的土地”、“所有权或使用权人”、“宅基地使用权人”等，这些规定充分说明，国家的法律、司法解释及司法实践在承认一方相邻权的同时，也承认相邻另一方的所有权或使用权属。
综上所述，在县人民政府尚未对原告的宅基地使用权作重新确认之前，当然承认县人民政府22-0183号宅基地使用证合法有效，但在行使县人民政府22-0183号宅基地使用证确认的宅基地使用权的同时，必须承担相应的相邻通行关系义务。
此案法院受理后，被告一再申辩自己的处理决定不是具体行政行为而是“居间”调解，原告也在上诉时提出这一问题。原告叶某及第三人叶某1为通道发生纠纷后，镇政府在双方中间说合、调解，此时双方当事人及居间人在法律关系中地位平等，镇政府的行为可以理解为“居间”行为。后调解不成，原告叶某堵塞通道的行为严重地影响了叶某1家的正常生活。镇政府作出了处理决定，此时镇政府的调解职能已转化为管理职能，此时的行为已不是居间行为，而是具体行政行为。具体行政行为就是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的单方行为。新安镇（1992）第13号处理决定是一级政府对被管理人叶某与叶某1所作的单方行为，被告与原告的关系是管理与被管理的关系，管理者的决定和行为不一定必须征得双方同意，一旦生效后，即具有法定效力包括强制执行力，很显然与居间行为是不同的。
（王黎明）