（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市长宁区人民法院（1992）长法行字第54号。
二审判决书：上海市中级人民法院（1992）沪中行上字第98号。

2.案由：请求履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：上海酒精总厂。地址：上海市延安西路1041号。
法定代表人：沈某，上海酒精总厂厂长。
一审委托代理人：蒋某，上海酒精总厂干部。
徐纪清，上海市第六律师事务所律师。
二审委托代理人：季永红，上海市第一律师事务所律师。
被告（上诉人）：上海市长宁区人民政府。地址：上海市愚园路1352弄7号。
一审法定代表人：陆某，上海市长宁区人民政府区长。
二审法定代表人：葛某，上海市长宁区人民政府代区长。
一审委托代理人：张某，上海市长宁区规划土地管理局副局长。
郭立，上海市新华律师事务所律师。
二审委托代理人：俞某，上海市长宁区规划土地管理局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市长宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：叶丽虹；代理审判员：滕道荣、刘坚健。
二审法院：上海市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡廷家；审判员：吴政权；代理审判员：宇晓华。

6.审结时间
一审审结时间：1992年6月5日。
二审审结时间：1992年8月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：上海市延安西路1013弄49号土地原系上海酒精总厂前身上海酒精厂于1957年征用并取得土地使用权，1988年上海市长宁区人民政府核发土地使用证。1989年上海市粮食储运综合利用队提出异议。1990年10月，上海市长宁区规划土地管理局认定该土地使用权有争议，经多次协商未果，原告上海酒精总厂依法向被告提出申请，要求被告对土地使用权争议作出处理，被告未作处理，原告向上海市长宁区人民法院提起诉讼，请求法院判令被告限期履行法定职责。

2.原告诉称：上海市延安西路1013弄49号土地位于新编地籍号22坊56丘内，系原告于1957年征用，1988年原告又依法取得了对56丘全部国有土地的使用权。1990年10月5日，上海市长宁区规划土地管理局在无任何法律依据的情况下，违法受理上海粮食储运综合利用队提出的所谓对56丘内49号土地使用权有争议，并冻结了原告对49号土地的使用权，造成原告业已立项的三废治理工程受阻，经规划土地局多次协商未果。为此，原告根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定，依法向有权作出处理决定的被告提出申请，要求被告对土地使用权争议作出处理，在长达半年多的时间里，被告一直未作处理决定，让其下属的职能部门规划土地管理局以自己的名义进行协调，原告不愿协商，要求法院判令被告限期履行法定职责。

3.被告辩称：（1）上海市延安西路1013弄49号土地使用权因上海市粮食储运综合利用队提出异议而发生争议，土地使用权争议是客观存在的，不需要认定。（2）其收到原告的申请后，根据法律规定和惯例，已委派下属职能部门规划土地管理局对争议进行协商，拟待协商不成，再由其作出处理决定，现争议的另一方愿意协商，该争议有协商解决的可能。（3）区人民政府是由各委办局等部门组成，委办局处理日常事务，由主管部门统一管理，政府委派区规划土地管理局处理有关土地规划的日常事务，前期工作由区规划土地管理局处理，作出处理决定由区政府承担，职能部门的行为就是被告的行为，被告始终有积极作为，现在作出处理决定时间不成熟，还需进一步调查取证。（4）收到原告申请后未作出处理决定，是因为作为（即履行法定职责）需要一定期限，《中华人民共和国土地管理法》对在多长时间内不作出具体行政行为即构成不作为（即不履行法定职责）的问题没有明确规定，因此被告的行为尚未构成不作为，原告起诉无理，要求判令驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：上海市延安西路1013弄49号土地，位于新编地籍号22坊56丘，1988年被告将该土地使用证核发给上海酒精厂，1990年10月5日，上海长宁区规划土地管理局以长规土（1990）05函，认为该土地使用权有争议，原告多次要求区规划土地管理局解决，始终未成。1991年3月6日，原告依据土地管理法第十三条第一款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，向被告提出书面申请，要求被告撤销长规土（1990）05号函中对49号土地使用权有争议的认定，维护原告对该丘土地使用权所享有的全部合法权益等。被告收到原告申请后，未作处理决定。同年5月21日原告再次发函被告催办答复。被告将该函批转区规划土地管理局要其抓紧协调，区规划土地管理局于同年6月21日以自己名义召开有关各方协调会，同年6月28日，原告第三次发函被告催办，重申3月6日的要求，被告于同年8月13日批示区规划土地管理局速提具体意见。3天后区规划土地管理局就原告提出的要求报告了被告，但被告仍未作出处理决定。原告遂起诉至本院，要求被告履行法定职责。
上述事实有如下证据为证：
1.原告给被告的三件函；
2.长规土函（1990）05号；
3.土地使用证；
4.长府办（1990）147号通知；
5.长规土发（1990）第26号文；
6.调查笔录；
7.被告陈述等证据为证。

（四）一审判案理由
法院认为：
1.被告认定49号土地使用权有争议，根据土地管理法第十三条规定，此争议由县级以上人民政府作出处理，49号土地在被告所管辖区域内，因此对土地使用权争议作出处理是被告的法定职责。
2.原告自区规划土地管理局发文后至1991年3月6日前对争议经多次协商未成，从1991年3月6日起先后3次向被告提出申请，要求解决土地争议，符合原告主体资格。
3.被告收到原告的申请，在长达6个多月的时间里一直未作处理决定，不作为的事实客观存在。
4.被告认为自收到原告申请后，其下属职能部门规划土地管理局一直在积极地作为，认为6月21日协商会不需其委托，这种说法是错误的，本案的被告是政府而不是区规划土地管理局，如果区规划土地管理局的行为就是被告的行为，那么就要办理有法律效力的委托手续，并以委托人的名义作出。用区规划土地管理局的章，只能是规划土地管理局的行为，而不是被告的行为。
5.作为的行为一定要作出处理决定，工作过程不能称作为，且原告不愿协商解决，被告应该作出处理决定，故原告要求被告限期履行法定职责的请求是正当合理的，法院应予支持。

（五）一审定案结论
为保护法人的合法权益，维护和监督行政机关依法高效行使行政职权，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”之规定，上海市长宁区人民法院于1992年6月5日对此案作了如下判决：
被告上海市长宁区人民政府应予本判决生效后3个月内对本市延安西路1013弄49号土地使用权作出处理决定。
本案受理费人民币100元，由被告上海市长宁区人民政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人上海市长宁区人民政府上诉理由：①上诉人正委派所属区规划土地管理局协调处理过程中，并非不履行法定职责。②被上诉人上海酒精总厂无起诉权。③法律没有规定上诉人应在多长时间内作出处理决定，因此，原审法院判决无法律根据。
（2）被上诉人上海酒精总厂则坚持一审时的诉讼请求，要求上诉人履行法定职责。

2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和证据。

3.二审判案理由
（1）根据土地管理法规定，土地使用权争议，当事人协商不成的，由人民政府处理，争议当事人任何一方都有权向人民政府提出处理申请，上诉人否认被上诉人的起诉权，于法无据。
（2）土地管理法又规定，单位之间的土地使用权争议，由县级以上人民政府处理。有使用权争议的49号土地在上诉人辖区之内，理应由上诉人处理。
（3）上诉人收到被上诉人的申请后，虽然指派下属规划土地管理局协调处理，但至被上诉人起诉时已达6个月之久未能作出处理决定，不符合行政管理合法、高效的原则，影响当事人对土地使用权的行使。
（4）原审法院判令上诉人履行法定职责是正确的。
（5）上诉人以正在处理为由，否定被上诉人的诉权和原审法院判决，没有理由。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币100元，由上诉人上海市长宁区人民政府负担。

（七）解说
法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（五）项关于公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼和第五十四条第三项“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定，认定被告不履行法定职责并依法作出判决。
1.不履行法定职责是行政机关违法行为的一种表现形式，它是以行政机关具有特定的法定职责为前提条件。法定职责是法律、法规对特定的行政机关所规定的应当履行的义务和职责。不履行法定职责是行政机关以拒绝履行、拖延履行和不予答复的形式不履行法律规定应当履行的责任和义务。所谓拒绝履行是指行政机关对其法定职责范围内申请人的申请事项明确表示不履行的行为。所谓拖延履行是指行政机关对申请人的申请应在一定期限内履行的事项拖延不办的行为。所谓不予答复是指行政机关对申请人申请的事项既不办理，也不答复的行为。这三种不履行法定职责的行为，是行政机关不作为违法的具体表现形式。
2.如何认定行政机关不作为的行为，在审判实践中有两种不同的认识：一种意见认为应将行政机关在接到申请人申请后所进行的调查、取证、协商过程认定为作为行为，只要行政机关在作出具体行政行为前从事了上述活动，即不能认定为不作为；另一种意见认为，作为即是作出具体行政行为，行政机关在接到申请人的申请后所从事的调查、取证、协商过程只是行政机关的工作程序，不能认为是作出了具体行政行为。我们在审理此案中，坚持了后一种意见。我们认为，作为是积极的行为，也就是行政机关主动履行其应当履行的法定职责和义务的行为。行政机关主动履行法定职责中具有法律意义的行为是作出具体行政行为。行政机关只有作出了结论性、确定性的具体行政行为才是履行了自己的法定职责。行政机关在作出具体行政行为之前的调查、取证、协商只是一种工作程序，不具有法律效力，不能从根本上保护相对人的合法权益。我国法律、法规所以对行政机关作出具体行政行为有时间上的要求，正是考虑到行政机关在作出具体行政行为前需要进行调查、取证、核实情况等大量工作，但这些工作必须在法定期限内完成，否则就会影响相对人合法权利的取得。
3.如何认定被告是否履行了法定职责，我们是从以下4个方面把握的：（1）被告是否具有履行法定职责的义务和责任；（2）原告是否提出要求被告履行法定职责；（3）原告从申请到起诉是否经过了一定的时间；（4）被告是否作出过处理决定。从本案情况分析，根据土地管理法第十三条规定，土地使用权争议，由县级以上人民政府处理，被告作为区人民政府，负有对土地使用权争议作出处理的责任和义务。原告于1991年3月6日用书面形式向被告提出了申请，阐明了自己的观点。被告承认原告所诉的土地使用权有争议，也承认其自收到原告申请后6个月来未作出处理决定，但认为自己尚在调查、协商过程中，不能作出确定性的、结论性的处理决定。被告的这种认识和消极行为，已经具备了不作为的4个要件，法院有理由认定其不履行法定职责。我们不反对应该给被告一定期限，使其对案件的事实和证据进行调查、核实、确认，但本案的被告在半年多的时间里迟迟不作处理，违背了行政活动所应遵循的效率原则，也不利于保护相对人的合法权益。法院在审理中查明，该土地使用权争议早在1989年就已出现，区规划土地管理局对本案的事实早已进行过调查、取证、协商，由于久调不决，影响了原告对该地的使用权，原告才向被告提出申请，要求被告对土地使用权争议作出处理。在长达6个月的时间里，原告曾两次书面催办，请求答复，但被告始终未作答复，也不处理。我们在审理此案时认为，土地管理法虽然没有明确规定被告履行法定职责的期限，但法院有权从保护相对人合法权益，维护和监督行政机关依法行政的目的出发，根据实际情况确定被告履行法定职责的期限。这样做符合行政诉讼法立法本意，有利于推动行政审判活动的发展。
（叶丽虹）