（一）首部
1.判决书字号：上海市闸北区人民法院（1992）闸法行字第15号。
3.诉讼双方
原告：上海复写纸厂。地址：上海市斜土路265弄27号。
法定代表人：刘某，上海复写纸厂厂长。
委托代理人：陈某，男，上海复写纸厂副厂长。
周世毓，上海华夏律师事务所律师。
被告：上海市闸北区工商行政管理局。地址：上海市共和新路231号。
法定代表人：奚某，上海市闸北区工商行政管理局局长。
委托代理人：李某，男，上海市闸北区工商行政管理局干部
田镛昌，上海市中亚律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市闸北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈小和；代理审判员：徐学、朱祖光。
（二）诉辩主张
1.被诉具体行政行为：上海复写纸厂系全民所有制工业企业。1991年4月，上海市闸北区工商行政管理局接到群众举报，称：上海复写纸厂违反上海市人民政府关于《上海市废纸回收管理办法》的有关规定，擅自提价，无证外销该厂工业废纸（扯片），要求工商行政管理部门予以查处。上海市闸北区工商行政管理局到上海复写纸厂核查了有关其销售“扯片”的情况后，认为上海复写纸厂将该厂称为“扯片”的一种纸张销售给外地客户的行为，确实违反了上海市经济委员会和上海市人民政府财贸办公室于1987年11月5日共同制定的《上海市废纸回收管理办法》（以下简称办法，该办法于1987年11月24日由上海市人民政府办公厅以沪府办发（1987）62号文件转发）第二条关于“本市工厂企业、机关、团体、部队、学校、商店以及中央和各省、自治区、直辖市在沪企事业单位生产、生活所产生的废纸，除保密纸仍按原规定处理外，统一由上海市物资回收利用公司所属各区、县物资回收站（店）负责收购。”及第四条关于“为确保本市工业造纸原料需要，废纸不得擅自外流。确需外运的（包括各种化工纸袋、水泥袋等利用纸）事前经由运出单位提出申请，经主管局或县计委批准同意，送上海市供销合作社签发“上海市废纸外运证明”。该厂出售“纸片”属擅自提价，无证外销废纸，获取非法所得58020.55元，遂根据上述办法第七条第二款关于“对高于规定收购价格出售废纸的单位，其牟利部分应予以没收并视情节予以罚款”的规定，对上海复写纸厂作出追缴非法所得4万元的处罚决定。上海复写纸厂不服处罚，向上海市闸北区人民法院提起诉讼，请求法院依法撤销上海市闸北区工商行政管理局所作出的处罚决定。
2.原告诉称：所谓“扯片”不属废纸，而是根据生产工艺的特殊要求而产生的一种具有较高再利用价值的优质高档薄型纸张。该厂为降低企业生产成本而外销“扯片”，应属利国利民的好事和企业经营自主权的正当行使，不应受到行政处罚。况且上述办法明确指出：“规定本办法的目的，是为了弥补本市造纸工业原料进口，确保本市工业造纸原料需要，为国家节约大量用于进口造纸原料的外汇支出”。可见上述办法所称的废纸显然主要是指用于充当造纸制浆的原料，故被告的具体行政行为显与上述办法的立法目的相悖。且原告在外销“扯片”之前，一向与本市物资回收利用部门根据市场行情进行议价收售，其并未规定收购价格，故“擅自提价”一说亦不能成立。被告的具体行政行为应属证据不足，定性不当，适用法律、法规错误，请求法院判决撤销被告作出的处罚决定。
3.被告辩称：上述办法第一条规定：“本办法所指的废纸是指生产、生活中产生的纸边角料、残次坏片、废旧纸箱及书报杂志、包装纸等”。“扯片”虽确实具有较高的再利用价值，但仍应属原告在生产中产生的“残次坏片”，符合上述办法第一条所指废纸范围，故原告销售“扯片”的行为应受上述办法的调整。现原告以高于原由物资回收利用部门收购的价格擅自将“扯片”销售给外地客户，且未向主管部门上海供销合作社办理“废纸外运证明”，是违反上述办法有关规定的非法行为。因此，被告根据上述办法的有关规定对原告作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，请求法院判决予以维持。其主要理由是：
（1）关于“扯片”的定性问题。“扯片”固然具有较高的再利用价值，但从市场情况来看，废纸一般都具有再利用价值。例如：过期的旧报纸、旧书报杂志当属废纸范围，但经物资回收利用部门收购后仍可提供果品销售等部门用于加工纸袋等以实现其再利用价值，即便是破损纸张，亦可供造纸工业部门用于回炉制浆，以实现其再利用价值，故衡量、界定一种纸张是否废纸，不应以其是否具有再利用价值或者再利用价值的高低为准，而应以其原有的利用价值或使用价值是否实现为限。本案中的“扯片”系原告的生产原料“废纸”在生产过程中淘汰产生，已不再具有作为生产原料的“原纸”的使用价值，故应认定为工业废纸，而不能因其尚具有较高再利用价值而改变或否定其废纸的属性。
（2）关于适用法律法规问题。上述办法是经上海市人民政府批准并由上海市人民政府办公厅转发的规范性文件，具有地方性规章的法律效力。根据上述办法第一条所指废纸范围，原告的“扯片”应属生产中产生的纸边角料和残次坏片，“扯片”和“坏片”仅仅称谓不同而已，并不能改变废纸的实质。根据上述办法第二条的规定，本市工厂企业等在生产中所产生的废纸，应统一由上海市物资回收利用公司所属各区、县物资回收站（店）负责收购。而原告擅自将“扯片”销售给外地客户，显然与上述办法相悖。再从上述办法第四条的规定来看，废纸亦包括各种化工纸袋、水泥袋等利用纸，如确需外运，应由运出单位事先向主管部门申办“上海市废纸外运证明”。而原告未经有关部门批准同意，无证外销“扯片”，也是违反上述办法之规定的，故应依照上述办法第七条第二款之罚则规定予以处罚。
（3）被告对原告作出处罚决定时，考虑到原告系初次违反上述办法有关规定，应以教育为主，故适当从轻作了处罚。
（三）事实和证据
法院经审理查明：原告系生产“上海牌复写纸”（国内名牌产品）的国内专业厂家。其生产原料“原纸”（当时进价为每吨9500元）进厂后，由于“原纸”外层在运输途中受空气湿度影响等原因，根据该厂生产工艺的特殊要求和标准，每筒原纸在上机投产前须视厚薄不等扯去几层后才能投入生产，遂产生了一部分称为“扯片”的纸张。该“扯片”两边不齐整、有污损，中间大部分则洁白完好，且幅面较大，原由上海市卢湾区物资回收利用公司所属纸张供应站（以下简称供应站）与原告根据市场情况进行议价收购，价格为每吨3千元左右不等。但从1988年1月至1990年12月，因双方议价未成等原因，停止收购。期间，原告为避免“扯片”库存积压无处堆放，遂将“扯片”以每吨3200元至5500元的不等价格销售给来厂洽谈业务的外地客户另行加工利用（如绘国画、写书法、制作殡葬纸花等），共计销售“扯片”68.034吨，价款计267690.08元。销售款均用于再购生产原料以降低生产成本。1991年4月，被告根据群众来信举报，到原告处核查其销售“扯片”的情况，原告向被告如实提供了其销售“扯片”的详细材料。被告认为原告违反了上述办法的有关规定，属擅自提价，无证外销废纸，获取非法所得（指高于收购价格的“牟利”部分）58020.55元，根据上述办法第七条第二款之规定，对原告从轻作出追缴非法所得4万元的处罚决定。审理中，为对“扯片”是否属废纸进行正确、客观、科学的定性，一审法院先后走访了制定上述办法的上海市经济委员会和上海市人民政府财贸办公室，但两部门对此看法不一，未能达成共识，也未能就上述办法第一条所指废纸范围作出具体明确的行政立法解释。
上述事实有如下证据为证：
1.原告向供应站销售“扯片”的明细帐目；
1.原告向外地客户销售“扯片”的明细帐目；
3.原告库存“扯片”的现场勘验笔录和照片；
4.原告销售“扯片”所得款用于再购置生产原料的明细帐目；
5.一审法院向上海市经济委员会和上海市人民政府财贸办公室所作的调查笔录和公函；
6.被告对原告所作出的处罚决定书；
7.知情人对上述事实的证言佐证。
（四）判案理由
法院认为：原告所销售的原纸“扯片”，是其在生产复写纸的过程中，根据该厂优质产品（该厂生产的复写纸获得国内同类产品质量的最高荣誉“轻工业部优质产品”称号）生产工艺的特殊要求，在每筒原纸上机前视不同情况扯下的外层“原纸”纸张。根据“扯片”的形态、特征、作用、价值等具体情况，难以认定“扯片”属废纸范围。况且上述办法第一条未对废纸范围作出明确的规定，制定上述办法的政府主管部门也未能就此作出具体的行政立法解释。同时，原告外销“扯片”是用于降低企业生产成本和减少原料消耗的作为，应属企业经营自主权的正当行使，受到法律的保护。因此，被告对原告所作处罚的主要证据不足，适用法律不当。
（五）定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，作出如下判决：
撤销上海市闸北区工商行政管理局第9108090252号处罚决定。
案件受理费1610元，由被告上海市闸北区工商行政管理局负担。
（六）解说
此案原、被告双方对原告外销“扯片”的事实陈述一致，原告对被告的执法程序亦无异议。但双方对“扯片”的定性（是否属废纸）看法不一，意见分歧。在被告对原告作出工商行政管理处罚所依据的地方性规章中，并未对“废纸”的范围作出明确无误的规定，制定上述办法的政府主管部门亦未能就“废纸”的含义及其范围作出具体的行政立法解释。从上述办法的立法目的来看，是为了减少国家进口造纸原料的外汇支出和保护本市的造纸原料资源。在这种情况下，法院根据“扯片”的形态、特征、作用、价值等综合客观因素，难以认定“扯片”属废纸范围。况且，原告外销“扯片”是用于降低企业生产成本和原料消耗的行为，从客观上讲，确属利国利民的好事，符合商品经济的客观规律和发展社会主义市场经济的客观要求和必然趋势，同时亦符合《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第三十九条所规定的“企业必须提高劳动效率，节约能源和原材料，努力降低成本”的立法原则，应属企业经营自主权的正当行使，受到法律的保护。由此可见，被告对原告所作行政处罚的主要证据不足，应属适用法律不当。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第二目关于“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的”规定，作出撤销被告行政处罚决定的判决是正确的，维护了国有企业的合法权益。此案经一审判决后，原、被告双方均表示服判，没有提起上诉。此外，根据地方性规章不得与法律、法规相悖的法规原则及上海市的实际情况，1992年8月15日上海市人民政府办公厅以沪府办发（1992）第33号发文，通知废止《上海市废纸收购管理办法》。
（陈小和）
案例来源：中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览（1993年综合本）》 中国人民公安大学出版社 第1235 - 1238 页
