(一)首部
1.判决书字号:武义县人民法院(1992)武法行字第7号。
3.诉讼双方
原告:浙江省嵊县甘霖小汕植物激素厂。
法定代表人:丁某,嵊县甘霖小汕植物激素厂厂长。
委托代理人:周忠初,嵊县甘霖法律服务所法律工作者。
王某,嵊县甘霖小汕植物激素厂业务科长。
被告:浙江省武义县工商行政管理局。
法定代表人:李某,武义县工商行政管理局局长。
委托代理人:周某,武义县工商行政管理局干部。
吴某,武义县工商行政管理局干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:浙江省武义县人民法院:
合议庭组成人员:审判长:吴汝浩;代理审判员:舒旭霞;人民陪审员:夏健康。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:原告经工商机关核准的经营范围为:主营:柑桔溃疡灵;经营方式:中试;经营期限:1991年9月至1993年9月。1991年11月9日,原告与武义县农业综合服务站签订了一份订货合同。同月26日,原告又与武义县农业生产资料公司签订了一份购销合同。1992年1月,原告依约将300公斤粉剂溃疡灵、20公斤水剂溃疡灵销往武义县农业综合服务站;将200公斤粉剂溃疡灵销往武义县农业生产资料公司。1992年7月,应武义县农业生产资料公司的要求,原告再次将160公斤粉剂溃疡灵销往武义县农业生产资料公司试销。1992年7月31日,被告武义县工商行政管理局以销售无证产品为由,对原告在武义县农业生产资料公司尚未售完的1920包溃疡灵予以扣押,同时扣押了销售款1203.20元。
2.原告诉称:1992年7月31日,被告以销售无证产品为由将我厂在武义县进行有偿服务的科技兴农物资溃疡灵1920包及现金1203.20元予以扣押,被告的扣押行为纯属滥用职权,请求法院予以撤销。由于被告的行为,给我厂造成了巨大损失,要求被告予以赔偿。其理由如下:(1)溃疡灵属高新技术产品,是植物营养素,不属农药范畴,不须办理农药生产许可证。(2)原告生产的溃疡灵系中试产品,该产品即使是农药,在中试阶段也不需要生产许可证。(3)我们在武义县不是搞销售,而是进行有偿服务,被告出具的我厂与武义县农业生产资料公司及武义县农业综合服务站签订的购销、定货合同,系中间人背着我厂签订的,与我厂无关。(4)被告的行为影响了我厂的正常生产,根据我厂嵊县甘激(1991)第20号关于经济赔偿的价格标准,被告应赔偿我厂损失6万元。
2.被告辩称:原告在未取得生产许可证的情况下,擅自销售溃疡灵,属销售无证产品,我局暂扣财物,手续完备,程序合法,原告要求赔偿的请求无理。其主要理由是:(1)根据农业部、化工部、卫生部等国家6个部门于1982年4月10日颁布的《农药登记规定》第二条之规定,溃疡灵属农药。(2)凡是农药,投产前必须进行登记,未经登记批准的农药,不得生产销售和使用。原告至今尚未办理登记手续。(3)原告与武义县农资公司试销的行为是销售行为,而不是有偿服务。(4)我局暂扣原告的溃疡灵,符合办案程序的规定,并不影响原告生产,原告要求赔偿损失的请求无理。
(三)事实和证据
法院经审理查明:原告浙江省嵊县甘霖小汕植物激素厂系集体性质的法人企业,该厂经工商机关核准的经营范围是:主营:柑桔溃疡灵;经营方式:中试;经营期限:1991年9月至1993年9月。1991年11月9日,原告与武义县农业综合服务站签订了一份订货合同。同月26日,该厂又与武义县农业生产资料公司签订了一份购销合同。1992年1月,原告依合同约定将300公斤粉剂溃汤灵、20公斤水剂溃疡灵销往武义县农业综合服务站,将200公斤粉剂溃疡灵销往武义县农业生产资料公司。1992年4月2日,浙江省农药检定管理所发出了“关于浙江省嵊县甘霖小汕植物激素厂擅自生产溃疡灵农药情况的通报”。该通报指出:嵊县甘霖小汕植物激素厂在没有农药生产许可证和农药登记证又不具备农药生产条件的情况下,擅自生产大批量溃疡灵销往各地,并任意夸大宣传溃疡灵的应用范围,利用报纸、广告和标签欺骗用户,不择手段提高溃疡灵的声誉,且价格与价值相距甚远。该所建议工商部门对已生产的溃疡灵就地封存,不得销售。同年4月9日,农业部农药检定所向原告所作的(1992)农药检(政)字第13号复函,肯定了浙江省农药检定所对溃疡灵所作的处理意见,并要求原告办理农药登记有关手续。1992年7月,原告应武义县农业生产资料公司的要求,再次将160公斤粉剂溃疡灵运往武义县农业生产资料公司试销。被告接到举报后,于1992年7月29日立案调查,并于1992年7月31日对原告在武义县农业生产资料公司尚未售完的1920包溃疡灵予以扣押,同时扣押了销售款1203.20元。
以上事实,有以下证据为证:
1.原告与武义县农业综合服务站、武义县农业生产资料公司所订的关于购销溃疡灵的合同文本;
2.证人洪某、玉某、荣某、俊某关于原告在武义县销售溃疡灵的证言;
3.浙江省农药检定管理所关于原告无证生产农药的通报;
4.农业部农药检定所对原告不服浙江省农药检定所通报的申诉的复函;
5.关于被告扣押原告产品及销售货款的收据。
(四)判案理由
1.被告认为原告无证生产、销售农药溃疡灵,对其产品溃疡灵采取扣押的强制措施,主要证据具备:
(1)原告有销售溃疡灵的行为事实。1991年11月9日,原告曾与武义县农业综合服务站签订了一份订货合同。同月又与武义县农业生产资料公司签订了一份购销合同。后来,原告依合同约定将溃疡灵销往武义县,1992年7月,原告又应武义县农业生产资料公司的要求,再次将溃疡灵发往武义县试销。原告仅依照合同销售产品,收取价款,并未提供服务,其行为是销售行为,而不是原告所说的有偿服务的行为。
(2)原告销售溃疡灵的行为,超越了经营范围。原告经国家工商行政管理机关核准登记的经营方式是“中试”。这表明原告的产品尚未定型,虽已取得成果,但尚缺乏必要的数据,还须扩大规模或较长时间的试验,以便验证、改进。根据国家对经济活动管理的原则,“中试”的经营方式只能扩大范围继续试验,中试产品待取得必要数据,允许在生产和建设中使用后,才能进入市场。因此,原告向武义县有关部门销售中试产品溃疡灵的行为,属超越经营方式的违法行为。
(3)被告将原告生产的溃疡灵列入农药管理,具有一定的依据。原告认为溃疡灵是植物生长素而不是农药,缺乏依据。
①农业部、化工部、卫生部等6个部门于1982年联合发布的《农药登记规定》第二条规定:“凡用于防治农、林、牧业的病、虫、杂草和其他有害生物及调节植物生长的农药品种(包括化学农药的原料和加工剂及生物农药)均属本规定的管理范围”。原告的溃疡灵产品说明书称溃疡灵为“植物生长抗病高效激素”,主要用途:“通过喷洒,叶面吸收,获得丰收,达到抗病目的”。参照上述《农药登记规定》,对照原告产品说明书之说明,被告将原告的产品溃疡灵列入农药管理范围,是有依据的。原告仅以溃疡灵是植物生长激素为由否定其是农药,是没有充分根据的。
②浙江省农药检定所《关于浙江省嵊县甘霖小汕植物激素厂擅自生产溃疡灵农药情况的通报》认为原告系没有农药生产许可证和农药登记证,擅自生产和销售溃疡灵。农业部农药检定所向原告所作的复函,肯定了浙江省农药检定所的意见。上述两个文件,虽然不是对原告生产的溃疡灵所作的关于产品性质的法定鉴定结论,但该两个部门是农药生产管理的法定监督机构,具有一定的权威性。被告在查处时,该两个文件是具有重要证据意义的。
2.被告对原告的产品溃疡灵采取扣押的强制措施,具有法律依据。
(1)农业部、化工部、卫生部等6个部门于1982年联合发布的《农药登记规定》第四条规定:“凡国内生产的农药新产品,投产前必须进行登记,未经登记的农药不得生产、销售和使用”。1989年国务院办公厅《关于加强农药管理严厉打击制造、销售假劣农药活动的通知》规定:“必须按照农业部等6部门(1982)农业保字第10号通知的规定,继续实行农药登记。未经批准登记的农药,不得生产、销售和使用。”参照上述规章之规定,被告对原告销售溃疡灵的行为进行查处是合法的。
(2)根据国家对经济活动实行管理的原理,国家工商行政机关对违法销售产品的行为,有权采取扣押有关财物的强制措施。本案被告在扣押原告销售的溃疡灵之前,已经基本查清了原告违法销售的事实,是符合国家工商行政管理机关查处违法案件办案程序的。
3.原告要求被告赔偿经济损失的请求不符合行政侵权赔偿的要件,不予支持。
行政侵权责任赔偿必须符合行政侵权赔偿责任的构成要件。根据我国行政诉讼法规定:行政侵权责任的构成要件包括:(1)必须有合法权益受到损害的事实;(2)损害事实必须是具体行政行为造成,即损害事实与具体行政行为之间具有因果关系;(3)致害行为必须是违法行为。以上3个要件必须同时具备,缺一不可。在本案中,被告对原告的溃疡灵采取扣押的强制措施,具有事实根据和法律根据,程序合法,因而是合法的行政行为。合法的行政行为不能引起行政侵权赔偿责任的法律后果。所以,原告要求被告赔偿损失的请求,本院不予支持。
(五)定案结论
在查明事实的基础上,武义县人民法院认为被告对原告的溃疡灵进行扣押的行为主要证据充分,适用法律正确,程序合法,应予维持。原告要求被告赔偿6万元损失的诉讼请求不符合行政侵权赔偿的要件,应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决如下:
1.维持浙江省武义县工商行政管理局对原告采取的扣押财物的强制措施。
2.驳回原告对被告要求赔偿之诉讼请求。
案件受理费2520元,由原告嵊县甘霖小汕植物激素厂负担。
(六)解说
人民法院审理不服行政强制措施的行政案件与审理不服行政处罚的行政案件一样,都是对具体行政行为进行合法性审查。这是无疑义的。但这两类不同具体行政行为具有各自的特征,因而审查内容、重点也必然有所不同。本案审理中,对原告的行为是否违法作出认定,曾产生两种不同意见。一种意见认为,只有原告的行为违法,才能对其采取强制措施,故必须对溃疡灵是否属于农药进行认定。另一种意见则认为,只要原告的行为有违法的可能,就可以视情况需要对其采取强制措施,无须对原告的行为是否违法进行认定。合议庭采纳了后一种意见。其主要理由是:(1)行政处罚是行政主体依照法律规定对违反行政管理法律、法规,但情节轻微不够刑事处罚的相对方所给予的一种制裁;而行政强制措施是行政主体在实行行政管理过程中对相对方某项权利予以限制的临时措施。故两者适用的条件,产生的法律后果均不相同。(2)由于行政处罚是对相对方有关权利的最终处分,所以行政主体必须在确认相对方有违反行政法律、法规行为的前提下实施,而行政强制措施仅仅是对相对方某项权利的暂时限制,目的仅仅在于防止某项违法行为发生的可能。因而行政主体只要在相对方可能有违法行为的情况下就可采取行政强制措施。(3)由上可见,相对方的行为违法,是行政处罚合法的构成要件,而不是行政强制措施行为合法的构成要件。从本案的事实来看,溃疡灵是农药,具有极大的可能。这样,原告销售溃疡灵的行为就有违法的可能性。被告为了防止这种违法的可能性扩大而采取强制扣押的措施符合行政强制措施的构成要件,应予维持。
关于浙江省农药检定管理所发的“关于浙江省嵊县甘霖小汕植物激素厂擅自生产溃疡灵农药情况的通报”是否具有证据效力的问题。由于原告在向武义县人民法院提起行政诉讼的同时,也向杭州市江干区法院提起民事诉讼,状告浙江省农药检定管理所的通报侵害了其名誉权。这里就存在这样一个问题,即浙江省农药检定所的通报内容是否正确属实尚处于不确定状态,是否可作为被告实施强制措施的依据。对此,也曾发生过争议。一种意见认为,由于该通报内容正确与否尚处于不确定状态,不能证明事实,所以不能作为依据,不具有证据效力。另一种意见认为,通报内容正确与否处于不确定状态,不能作为行政处罚的依据,但这种不确定状态,并不能排除原告作为违法的可能,而只要有这种可能,作为国家行政管理机关的被告就有义务采取相应的措施和手段,防止这种可能扩大。故可以作为强制措施的一个事实依据。
关于该案是否应予受理的问题。对不服行政强制措施的案件是否受理,《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二项虽作了明确规定,但本案在受理时,人民法院是否应该受理仍有两种意见。一种意见认为,武义县工商行政管理局仅对原告的财物进行暂时扣押,尚未作出处理,今后如何处理尚不得知。故人民法院不应受理,可待到行政机关作出处理后,当事人如对处理决定不服,向人民法院提起诉讼时再予受理。另一种意见认为,该案人民法院应予受理。其理由是:《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二项规定,对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的可以提起行政诉讼。故该案属于人民法院受案范围。我们认为,后一种意见是正确的。这是因为:对财产进行扣押的强制措施是行政机关采取的限制公民、法人或其他组织财产流通的一种强制手段。由于该措施是一种严厉的行政措施,不是任何行政机关都可以采取的,而且,采取强制措施如果不当,即使未对相对方进行处罚,也可能给行政相对方造成不可弥补的损失。因此,采取对财产的行政强制措施的行政机关必须有法律、法规的明确授权。公民、法人或其他组织认为行政机关在实施这些强制措施时违反法律、法规的规定,侵犯了自己的财产权,就可以向法院起诉,法院就应予以受理。
(吴汝浩 舒旭霞)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(1993年综合本)》 中国人民公安大学出版社 第1239 - 1243 页