（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市长宁区人民法院（1991）长法行字第40号。
二审判决书：上海市中级人民法院（1992）沪中行上字第109号。

2.案由：不服冻结银行存款决定并要求行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：上海精化机械技术研究所（以下简称“精化所”）。
法定代表人：汪某，精化所所长。
一、二审委托代理人：袁某，精化所办公室主任。
李仕明，上海市工商律师事务所律师。
被告（上诉人）：上海市长宁区工商行政管理局（以下简称“长宁区工商局”）。
法定代表人：滕某，长宁区工商局局长。
一审委托代理人：励某，长宁区工商局干部。
刘某，长宁区工商局干部。
二审委托代理人：励某，长宁区工商局干部。
陶某，长宁区工商局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市长宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：沈恒德；代理审判员：吕小萍、滕道荣。
二审法院：上海市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡廷家；审判员：吴政权；代理审判员：宇晓华。

6.审结时间
一审审结时间：1991年10月16日。
二审审结时间：1992年3月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：精化所因与上海美霸地毯干洗公司（以下简称“美霸公司”）的联营合同纠纷，根据《中华人民共和国经济合同仲裁条例》（以下简称“仲裁条例”）的规定，向上海市长宁区工商行政管理局经济合同仲裁委员会（以下简称“长宁区经济合同仲裁委员会”）申请仲裁。在此期间，美霸公司向长宁区经济合同仲裁委员会提起财产保全申请，要求冻结精化所的银行存款。长宁区经济合同仲裁委员会于1991年4月27日作出长工商合（1990）裁字第19号裁定，裁定冻结精化所银行存款人民币4.8万元。之后，长宁区工商局于1991年4月29日发出停支字90068号暂停支付通知书，通知中国工商银行上海市长宁区办事处，决定冻结精化所在该处的银行存款人民币4.8万元，冻结期为3个月。

2.原告诉称：被告冻结原告银行存款的决定，是违反有关法律法规规定的行政行为，应予撤销，并判令其赔偿存款被冻结期间原告贷款所支出的利息。其理由是：
（1）被告长宁区工商局无仲裁主体资格。原告因与美霸公司的联营合同纠纷，根据仲裁条例规定向长宁区经济合同仲裁委员会申请仲裁并未向被告长宁区工商局请求处理。因此，被告无处理原告精化所与美霸公司联营合同纠纷的主体资格。
（2）无法律法规规定被告可以代替长宁区经济合同仲裁委员会冻结原告的银行存款，仲裁条例第二十四条第四款也没有规定被告可冻结银行存款。被告是超越职权范围，非法冻结原告的银行存款。
（3）被告冻结原告的银行存款，侵犯了原告的合法权益，使原告为维持日常开支不得不去贷款。在银行存款被冻结期间原告贷款所支付的利息人民币1244.16元，应由被告长宁区工商局赔偿。

3.被告辩称：对原告作出的冻结银行存款的决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，执行程序合法，请求法院予以维持，并拒绝赔偿请求。其主要理由是：
（1）根据仲裁条例第二条规定：长宁区经济合同仲裁委员会是被告设立的从属于被告的一个部门。因此，长宁区经济合同仲裁委员会以被告长宁区工商局的名义冻结原告的银行存款，并无不当。
（2）仲裁条例第二十四条第四款规定，保全措施可采取中止合同的履行、查封和扣押货物、变卖不宜保存的货物并保存价款，责令被申请人提供担保，或者法律准许的其他方法之一。因此，依照法规规定，被告可以冻结原告的银行存款。
（3）根据中国人民银行上海市分行转发最高人民法院、中国人民银行《关于查询、冻结和扣押企事业单位、机关、团体的银行存款的联合通知》的通知规定，本市工商行政管理部门比照办理，这亦证明被告冻结原告的银行存款，并不是超越职权范围的行政行为。
（4）被告冻结原告银行存款的决定是正确的，故拒绝原告的赔偿请求。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：原告精化所与美霸公司发生联营合同纠纷，原告于1990年4月向长宁区经济合同仲裁委员会提出申请，要求对联营合同纠纷进行仲裁。在此期间，美霸公司向长宁区经济合同仲裁委员会申请财产保全，要求冻结原告精化所的银行存款。长宁区经济合同仲裁委员会于1991年4月27日作出长工商合（1990）裁字第19号裁定，裁定冻结原告银行存款人民币4.8万元。长宁区经济合同仲裁委员会未将该裁定送达原告，亦未执行。1991年4月29日，被告将用作对投机违法行为冻结存款的“暂停支付通知书”中“投机违法行为”涂改为“违约行为”，以停支字第90068号暂停支付通知发出，通知中国工商银行上海市长宁区办事处冻结原告存款人民币4.8万元，冻结期为3个月，但该决定未通知原告。中国工商银行上海市长宁区办事处接到通知后即办理了冻结手续。原告于1991年5月3日收到长宁区办事处转给的特种转帐传票后才知道存款被冻结。原告在银行存款被冻结后，为维持日常开支贷款，支付贷款利息人民币1244.16元。原告对贷款一节未能举证，但其举证证明银行在存款冻结期间未支付利息。
上述事实有如下证据为证：
1.精化所申请仲裁书；
2.中国工商银行上海市长宁区办事处特种转帐传票；
3.美霸公司向长宁区经济合同仲裁委员会提交的保全措施申请书；
4.长宁区经济合同仲裁委员会长工商合（1990）裁字第19号裁定书；
5.长宁区工商局的停支字第90068号工商行政管理局暂停支付通知书；
6.上海市工商行政管理局转发最高人民法院、中国人民银行《关于查询、冻结和扣划企业事业单位、机关、团体的银行存款的联合通知》的通知；
7.中国工商银行上海市长宁区办事处工作人员关于冻款期间不支付利息的陈述笔录；
8.中国工商银行上海市长宁区办事处1991年6月21日及1991年9月21日计付存款利息清单。

（四）一审判案理由
法院认为：原告精化所申请长宁区经济合同仲裁委员会对联营合同纠纷进行仲裁，未向被告长宁区工商局请求处理，受理主体不是被告；法律规定经济合同纠纷的仲裁应由经济合同仲裁委员会实施，行政机关无权行使；长宁区经济合同仲裁委员会虽系被告设立的下属单位，但其不能以被告的名义作出冻结存款决定的具体行政行为。最高人民法院、中国人民银行《关于查询、冻结和扣划企业事业、机关、团体的银行存款的联合通知》仅规定了人民法院冻结银行存款的程序，未规定行政机关对经济合同纠纷处理有冻结银行存款的职权。因此，被告既无仲裁主体资格，又无法律法规规定作依据，其冻结原告银行存款的决定是超越法定职权范围、行使无法律依据的职权的具体行政行为。原告要求撤销该决定并由被告赔偿由此造成的经济损失，是正当合法的，应予支持。但原告对贷款一节未能举证，其以贷款利率计息赔偿的要求，不予支持，应以银行定期存款利率计息赔偿。

（五）一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、第六十七条第一款之规定，判决如下：
1.撤销被告上海市长宁区工商行政管理局停支字第90068号暂停支付通知。
2.被告上海市长宁区工商行政管理局于本判决生效后，10日内赔偿原告上海精化机械技术研究所人民币388.80元。
本案受理费人民币209.77元，原告上海精化机械技术研究所负担9.77元，被告上海市长宁区工商行政管理局负担200元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（长宁区工商局）诉称：除坚持原审时的辩称外，还根据如下理由，要求撤销原判：
（1）暂停支付通知书不属于具体行政行为，被上诉人精化所无权起诉。
（2）因银行只执行工商行政管理部门的存款冻结通知，对其他部门的文书不执行的现状，上诉人才发出暂停支付通知的。
（3）上诉人的存款冻结决定，未造成上诉人的经济损失，故不同意赔偿。
被上诉人（精化所）仍坚持一审时的诉讼理由。

2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院对暂停支付通知案件事实和所采纳的证据的认定。但二审期间还查明，中国工商银行上海市长宁区办事处已于1991年12月对冻结的人民币4.8万元，按活期存款计息支付给被上诉人精化所人民币220.80元利息。

3.二审判案理由
上海市中级人民法院认为：上诉人长宁区工商局对被上诉人精化所就冻结银行存款而作出的暂停支付通知书，属具体行政行为。根据仲裁条例规定，被上诉人与美霸公司的联营合同纠纷已由长宁区经济合同仲裁委员会受理，不属于上诉人行政管理范围。上诉人以长宁区经济合同仲裁委员会系其设立的下属部门及银行不执行仲裁委员会的裁决为由，作出暂停支付通知书，无法律法规依据。原审人民法院判决撤销上诉人作出的暂停支付通知并无不当，应予维持。对被上诉人要求上诉人赔偿利息损失，鉴于中国工商银行上海市长宁区办事处已按活期利息计算，支付给被上诉人，上诉人不应再承担赔偿责任。原审法院关于赔偿的判决，应予撤销。原审法院对案件受理费数额计算有误，应予变更。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持原审第一项判决；撤销第二项和案件受理费的判决。
一、二审案件受理费共319.54元，由上诉人承担200元，被上诉人承担119.54元。

（七）解说
首先，本案被告长宁区工商局的暂停支付通知，在形式上是通知，但其实质是对原告精化所实施行政强制措施的一项决定，具备了具体行政行为的各项特征。（1）作出暂停支付通知的长宁区工商局是针对原告这一特定对象，又针对经济合同纠纷这一特定事项作出的；（2）暂停支付通知是长宁区工商局单方面作出的，该通知作出后立即被强制执行，其行为已经限制了精化所对其在银行存款人民币4.8万元的控制，使精化所失去了对该款在被冻结期间所应享有的权利。因此，长宁区工商局的暂停支付通知是具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第二项“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”之规定，暂停支付通知属行政案件的受案范围，只要符合其他起诉条件，精化所提起诉讼，人民法院就应当受理。
第二，精化所与美霸公司的联营合同纠纷不属于“长宁区工商局”的行政管理职权范围。根据仲裁条例第三条及其他条款规定，国内范围的经济合同纠纷由经济合同仲裁机关处理。并且，在当事人依据自愿原则，向经济仲裁机关提出仲裁申请，经济合同仲裁机关决定受理后，经济合同仲裁机关才取得仲裁权。在本案中，精化所已向长宁区经济合同仲裁委员会提出仲裁申请，要求对精化所与美霸公司的联营合同纠纷进行仲裁，长宁区经济合同仲裁委员会已经受理之。精化所和美霸公司均未向长宁区工商局请求行政处理。故此案不属于长宁区工商局的行政管理职权范围。
第三，长宁区经济合同仲裁委员会不能以长宁区工商局的名义行使行政强制措施。长宁区经济合同仲裁委员会是长宁区工商局设立的国家仲裁机关，是受长宁区工商局及上级经济合同仲裁委员会领导的独立单位，并非长宁区工商局的下属部门。长宁区经济合同仲裁委员会应根据仲裁条例行使其职权。仲裁条例第二十四条第四款规定，经济合同仲裁机关可采取中止合同的履行、查封和扣押货物……或者法律准许的其他方法等保全措施，未规定其可以冻结银行存款的权力。可以认为：“法律准许的其他方法”必须要有法律的规定，不得随意将法律规定的其他行政机关可以行使的行政强制措施，或者法律规定行政机关对其他违法行为可使用的行政强制措施延伸到经济合同纠纷仲裁案件中来。目前，我国还没有任何法律规定，经济合同仲裁机关可以冻结银行存款，银行拒绝执行经济合同仲裁机关越权作出的裁定是正确的。长宁区经济合同仲裁委员会对错误的裁定应采取相应的措施予以纠正，不能因自己无权而用行政机关长宁区工商局的名义来代替其执行冻结存款的保全措施。
第四，长宁区工商局对精化所与美霸公司的联营合同纠纷采取的冻结银行存款的决定是超越法律法规的越权行为。目前，我国《打击投机倒把行政处罚条例》第七条第二款规定工商行政管理机关在查处投机违法行为时只有冻结银行存款的行政职权，没有法律法规规定工商行政机关处理经济合同纠纷案件中对违约行为可以冻结银行存款的行政职权。长宁区工商局在无法律法规规定的情况下，将查处投机违法行为专用的法律文书中的投机违法行为涂改为违约行为，作出冻结银行存款决定，是越权行为。
综上所述，精化所与美霸公司的经济合同纠纷已由长宁区经济合同仲裁委员会受理，此案不属于长宁区工商局的行政管理范围；长宁区工商局又在没有法律法规依据的情况下实施冻结精化所银行存款的行政强制措施属越权行为。一、二审法院作出撤销长宁区工商局的停支字第90068号暂停支付通知的判决，是正确的。
关于行政赔偿问题。由于我国尚未制定国家赔偿法，对行政机关的侵权行为所造成的损失，还没有具体的衡量标准，究竟应如何赔偿，是一个有待商榷的问题。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”首先必须有合法权益受到损害的事实；其次损害事实必须是具体行政行为造成的，即损害事实与具体行政行为之间具有因果关系；最后，致害行为必须是违法行为。只要上述3个要件同时具备，就构成了行政侵权赔偿责任。在本案中，被告长宁区工商局，作为行政机关，在无受理原告精化所与美霸公司的联营合同纠纷仲裁的主体资格，没有法律法规依据的情况下，单方面作出冻结原告银行存款的决定，是越权、违法的行政行为。由于该决定，原告在冻结存款期间失去了对自己的存款所应享有的权利，合法权益受到损害的事实不容置疑。显然，原告受到的损害，是由被告的具体行政行为直接造成的，二者之间具有因果关系。所以，原告精化所有权提出要求行政赔偿的请求。原告精化所提出要求赔偿在其银行存款被冻结期间被迫贷款所支付的利息之请求，但对贷款一节未能举证。一审法院判被告按银行定期存款利率计息赔偿原告人民币388.80元。二审法院鉴于中国工商银行长宁区办事处已按活期利息支付给被上诉人220.80元的事实，认定上诉人不应再承担赔偿责任，撤销了一审法院关于赔偿的判决。然而，定期存款和活期存款之间的利息差额，仍是因被告的违法具体行政行为造成的损害。从保护行政行为相对方的权益、保护行政上的法律关系的安定以及确保人民对行政的信赖的角度看，必须予以赔偿。正如一审法院判案理由中所陈述，原告要求撤销该决定并赔偿由此造成的经济损失是正当合法的，应予支持。但原告对贷款一节未能举证，其要求以贷款利率计息赔偿不予支持，应以银行定期存款利率计息赔偿。
（沈恒德）