(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:上海市宝山区人民法院(1991)宝法行字第4号。
二审判决书:上海市中级人民法院(1992)沪中行上字第3号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):上海沪西议价粮油经营部。地址:上海市新村路88号。
法定代表人:陆某,上海沪西议价粮油经营部经理。
一审委托代理人:谢有明,上海市沪西律师事务所律师。
赵文淦,上海市沪西律师事务所律师。
二审委托代理人:王某,上海市粮食储运公司工作人员。
谢有明,上海市沪西律师事务所律师。
被告(上诉人):上海市宝山区工商行政管理局。地址:上海市友谊路43号。
一审委托代理人:丘某,上海市白玉兰律师事务所律师。
罗某,上海市宝山区工商行政管理局干部。
二审委托代理人:房某,上海市宝山区工商行政管理局干部。
丘仰东,上海市白玉兰律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:上海市宝山区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:严洪恩;审判员:郑建平;代理审判员:周余三。
二审法院:上海市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:蔡廷家;审判员:吴政权;代理审判员:邱燕。
6.审结时间
一审审结时间:1991年12月20日。
二审审结时间:1992年8月1日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1991年6月17日,原告(上海沪西议价粮油经营部)受委托将湖南省粮油食品进出口公司从澳大利亚进口的150吨小麦,销售给舟山市定海面粉厂,外运时因未办理上海市粮油出境准运证被查获,被告(上海市宝山区工商行政管理局)根据上海市人民政府沪府发(1988)84号文《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》,作出没收处理决定,原告不服,于同年7月15日向上海市工商行政管理局申请复议,但上海市工商行政管理局逾期未作出复议决定,故原告向法院起诉。
2.原告诉称:要求法院依法撤销“宝工商案字(91)第55号”处罚决定,本案案件受理费由被告负担。其主要理由是:
(1)被告作出行政管理的依据是沪府发(1988)84号文《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》第六条。而原告是合法经营,其行为不属套购倒卖非法活动。
(2)原告是接受委托销售小麦,该批小麦的所有权是属于湖南省粮油食品进出口公司。另外,根据国家商业部、铁道部、交通部(1989)商储(粮)联字第三号文《关于当前粮食运输的补充规定》中规定:“各用粮企业按照规定在产区采购的小麦、玉米及其他杂粮……可以凭购销双方的协议直接向当地铁路、交通部门办理运输手续”。国务院办公厅“国办发(1989)20号文《关于议价粮食收购和地区之间粮食调剂有关问题的通知》,确定了上述补充规定的效力,规定了“粮食运输仍要坚持先计划内后计划外的原则,在保证完成国家调拨任务的前提下,统筹安排议价粮的运输。其他品种已有规定外,大米和东北三省及内蒙古大豆的运输办法由商业部、铁道部、交通部拟定下达执行。”所以,该批小麦的运输不需办理“准运证”,被告作出的处罚决定是不当的。
3.被告辩称:对原告的行政管理事实清楚、证据确凿,适用行政法规正确,办案程序合法,处罚并无不当。为此提请法院依法维持被告的处罚决定。主要理由是:
(1)本局对原告的行政处罚,并没有认定原告的行为属套购倒卖活动。被告是认定原告未持《准运证》将议价小麦148.32吨违章外运。被告据此对原告违章外运的小麦予以没收的行政处罚并无不当。
(2)湖南省粮油进出口公司从澳大利亚进口的小麦在上海口岸。该公司委托上海民生粮油综合经营部在沪销售,后者每吨收代办费4元(向委托方和买进方各收2元),原告于1991年6月11日向民生粮油综合经营部买进小麦504.18吨,每吨进价850元,转手售给浙江省舟山市定海面粉厂每吨870元。所以,被告查处的小麦不是委托关系,而是买卖关系,其所有权已属原告。原告实施了违章行为,属违法主体。
(3)原告所引用的国家3个部联合发的“(1989)商储(糖)联字第3号文”和国务院办公厅发的“(1989)20号文”中,也没有具体条款规定该批小麦的运输不需要办理《准运证》。原告的违章行为发生在上海市行政管理辖区,应受到地方行政规章的约束,故对原告的行政处罚是恰当的。
(三)一审事实和证据
法院经审理查明:1991年初,“湖南公司”因进口的澳大利亚小麦用途不适宜,由湖南省外经委报省政府批准,将该批小麦在入口岸(上海港)随行就市出售。同年6月8日,“湖南公司”打电报委托上海市进口粮转运站(以下简称“转运站”)代为销售,销售款汇给“湖南公司”,“湖南公司”按吨支付手续费。“转运站”即将该批小麦(计2500吨)交其下属的上海民生粮油经营部(以下简“称民生经营部”)办理销售事宜。期间,浙江省舟山市定海面粉厂(以下简称“定海面粉厂”)来沪与“民生经营部”联系采购小麦事宜,“民生经营部”将其中500吨小麦转交给同系统的上海沪西议价粮油经营部(即原告),让其销给“定海面粉厂”。1991年6月11日,原告向“定海面粉厂”开具澳麦148.32吨,单价为870元的发货明细表(事后“定海面粉厂”将货款直接汇入“民生经营部”)。同月17日,由“转运站”直接委托的“浙岱80191号”船,运载小麦148.32吨,在上海港吴淞口锚地被吴淞港以该船外运小麦无《准运证》而扣留,并移交给被告审查。被告立案后经调查,于6月19日作出决定,将该船所承运的小麦按国家计划价8折(每吨352元)卖给上海振兴粮油经营部,计收购款52208.64元,被告又从上海振兴粮油经营部处收取“协助调查费”(以下简称“协查费”)14832元(每100公斤收10元)。被告收到上述收购款和协查费后,给原告开具“暂时扣留财物统一收据”,给上海振兴粮油经营部开具“上海市行政事业性收费专用收据”。此后,被告遂将“浙岱80191号”船放行。1991年7月3日,被告作出“宝工商案字(91)第55号处罚决定书”,认定原告销给“定海面粉厂”的小麦148.32吨出市未办理《准运证》,违反了上海市人民政府《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》第六条,决定将该批小麦全部没收,变价款52208.64元,全部上缴国库。原告不服,于同年7月15日向上海市工商行政管理局申请复议,后者未能在法定的两个月内作出决定,原告便依法于9月27日向上海市宝山区人民法院提起诉讼。上海市工商行政管理局在原告提起诉讼后,于同月30日以(沪工商复(91)第066号)作出维持上海市宝山区工商行政管理局的处罚复议决定。
以上事实有湖南省粮油食品进出口公司的委托书,发货明细表,及有关公证人的证言,被告所作的处罚决定书等为证。
(四)一审判案理由
1.根据原告的营业执照、被告的经济往来帐目、国家有关物价管理部门递交的回复公函查明:原告的经营范围包括主营议价粮油。被告也认定原告未超范围经营。被告所收取的14832元“协查费”是用于“专项资金…集体福利及奖励”。但收取“协查费”的行为违反了上海市人民政府发布的《上海市行政事业性收费管理暂行规定》第五条:“本市行政事业性收费实行许可证制度”,上海市物价局沪价涉(90)第238号《关于行政事业性收费项目及收费标准的复议》所批准保留的收费项目共14项,但无行政机关可收取“协查费”的项目。被告收取“协查费”无法可依。
2.被告查处原告的148.32吨小麦,是经湖南省政府批准的在入口岸随行就市出售,“湖南公司”委托“转运站”在沪代销的进口中转粮,不属上海市的计划供应和议价供应粮食,被告在处罚决定中也没有认定原告有套购倒卖行为。原告的行为不应由上海市人民政府的《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》所调整。因此,被告对原告进行处罚系适用法规错误。
(五)一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,作出如下判决:
撤销被告“宝工商案字(91)第55号处罚决定”;
案件受理费100元,由被告上海市宝山区工商行政管理局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人上海市宝山区工商行政管理局诉称:上诉人所作出的没收被上诉人小麦的具体行政行为,是根据上海市人民政府所作的《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》第六条。被上诉人事实上已将该批小麦从“民生经营部”买出,再转手卖给定海面粉厂,其间的行为已属“买断”,应为上海市人民政府的规章所调整,故请求撤销一审判决,维持上诉人所作出的具体行政行为。
被上诉人上海沪西议价粮油经营部辩称:被上诉人只是受转委托出售其小麦,从中收取少量的费用。该小麦的所有权仍属“湖南公司”,一审认定的事实和所作出的判决合法,请求二审法院予以维持。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的事实和采纳的定案证据。
3.二审判案理由
上海市人民政府沪府发(1988)84号《关于加强粮食管理,严厉打击套购倒卖非法活动的若干规定》,是上海市粮食管理的规章。根据该规章第六条规定,本市计划供应的粮食和议价大米(稻谷)、面粉(小麦)以及玉米、大豆运出市外时,需办理《准运证》。现上诉人查处的该批小麦是湖南省从国外进口,到达上海口岸后,决定委托上海有关单位销售,并非是本市计划供应和本市采购的议价粮。上诉人以被上诉人无粮食部门核发的《准运证》为由,给予查处,系适用法规错误。原审法院判决撤销上诉人的处罚决定并无不当。
4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
上诉案件受理费100元,由上诉人宝山区工商行政管理局负担。
(七)解说
本案发生在邓小平同志南巡讲话之前,是在当前这场改革开放大潮前夕的行政诉讼案,其影响远远超过案件胜败本身。宝山区人民法院受理该案后,引起了社会的广泛关注,其审理结果势必对对内搞活,建设社会主义市场经济有较大的影响。原、被告纷争激烈,各种倾向性观点见诸报端,引起更多的与本案有远近利害关系者的注意,其诱人之处远非是一纸判决,更深一层的则是案件背后的市场。上海的解放日报、文汇报、上海法制报、上海人民广播电台等沪上各大新闻媒介相继作了报导和跟踪采访,中央有关部、有关领导也密切关注着该案的审判结果。审理中,对本案的性质及其他部分的认定,当事人及有关部门有许多不同的看法。
1.该批小麦是否应属上海市人民政府(1988)84号文所调整。被告及上海市工商行政管理局坚持认为应该属于该规章调整。理由是这批小麦本来确系属“湖南公司”,但自原告插手销售时,已先从“民生经营部”买进,然后再加价卖给“定海面粉厂”。既然原告是上海市所属的企业,且购粮地点在上海,自原告购进该批粮食后,其所有权应认定已转移为上海的议价粮。被告承认原告的经营是合法的,但即使是合法经营粮食运出上海,依84号文规定也要有《准运证》,否则“违者予以没收处理”。原告未持《准运证》将粮食运出上海,被告对其进行处罚,当然是合法的行政行为。不同意见则认为,这批小麦的所有权始终属于“湖南公司”,不适用上海市人民政府(1988)84号文所调整。理由是该批小麦是“湖南公司”委托“中转站”代销,“中转站”交其所属的“民生经营部”,后者转委托给原告代销。尽管原告与“定海面粉厂”表面系销售关系,但归根到底,原告只是代表“湖南公司”销售该批小麦,其货款也是由买户直接汇到“民生经营部”帐上,原告只是得到少量的费用。该小麦不是上海市采购来的计划供应或议价供应的粮食,当然不能用上海市人民政府的地方法规所调整。另外,国家商业部、铁道部、交通部以及国务院办公厅的有关文件都没有规定运输粮食出省(市)需要办理“准运证”。关于粮食是否已由原告从“民生经营部”“买断”一事,事实上与该批粮食的性质无联系,因为即使原告“买断”后再卖给“定海面粉厂”,也是合法经营,其粮食溯其源也不是上海市采购来的议价粮,性质没有变化。所以被告作出的具体行政行为所依据的规章是适用法规错误。法院采纳了第二种意见。
2.对于被告所收取的“协查费”,法院是否有权审查,有两种不同的观点。一种观点认为,依照行政诉讼法第五条的规定,法院只有权对被告所作的具体行政行为是否合法进行审查。被告收取“协查费”不是具体行政行为,法院只能对被告没收原告的粮食是否合法作出裁决,而不应涉及“协查费”。法院在审理时认为,被告所作的具体行政行为,包括没收原告的粮食款(实际上只没收该批粮食计划价的80%)和收取的“协查费”(实际上包括在另外的20%内)。没收粮食款和收取“协查费”是一个具体行政行为的两个方面。被告所作的具体行政行为所指向的标的物是148.32吨粮食,被告实际分成两部分处理,并以规避法律的方式,从“振兴粮油经营部”取得“协查费”。从所有权看,似乎是后者“自愿”将属于自己的款项以“赠送”的形式给被告,但在本质上,“振兴粮油经营部”没有动用人力、物力,该批粮食仍由原“中转站”安排的原船销给原购买单位“定海面粉厂”,“协查费”是148.32吨粮食的组成部分。法院如不对这种违法行为进行审查,原告即使胜诉,也只能得到该批粮食的80%款项,这样,既不符合行政诉讼法的本意,也不能保护原告的合法权益。
3.关于原告提起诉讼的期限问题。原告在被告作出具体行政行为后,在法定期限内向上海市工商行政管理局申请复议,在复议单位未作出复议决定之前,一审法院受理了原告的诉讼。一审法院受理的依据是,根据国务院行政复议条例第四十六条规定,复议机关应当在收到复议申请书起两个月内作出决定。而原告于1991年7月15日向上海市工商行政管理局申请复议,后者直至同年9月27日仍未作出复议决定。根据行政诉讼法第三十八条第二款规定:“复议机关逾期不作出决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”所以,法院有权依法受理本案。
4.通过对该案的审理,暴露出有关部门在行政立法上存在的一些问题。上海市人民政府(1988)84号文第六条是:“本市计划供应的粮食和议价大米(稻谷)、面粉(小麦),以及玉米、大豆禁止运出市外。有正当需要外运者,由市粮食部门核发《准运证》。违者予以没收处理。”“违者予以没收处理”的范围是“本市计划和议价粮食”,还是“有正当需要外运”但未领取《准运证》者,抑或是二者都要“予以没收处理”,含义不清。如果是正当需要外运的,只是少一张《准运证》而“予以没收处理”,那显然不尽合理。该规章是在上海粮食紧张的情况下产生的,但在粮食基本放开,上海部分郊区已出现卖粮难的1991年,该规章仍未修改、废止。立法(包括对法律、法规、规章的废、改、立)的滞后性,会给商品流通,最终对社会生产力的发展会起阻滞作用(据悉,本案审结后,上海市人民政府已宣布废止“沪府(1988)84号规章”)。
(施海涛)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(1993年综合本)》 中国人民公安大学出版社 第1248 - 1253 页