（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江西省永修县人民法院（1993）行初字第2号。
二审判决书：江西省九江市中级人民法院（1993）行终字第19号。

2.案由：不服收容教育。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：邱某，女，21岁，汉族，湖南省攸县人，待业，精神病患者。住永修县。
法定代理人：邱某1（原告之父），男，58岁，湖南省攸县人，永修县图书馆干部。
一、二审委托代理人：熊本祥，江西省天平律师事务所律师。
被告（被上诉人）：永修县公安局。
法定代表人：吴某，永修县公安局局长。
一、二审委托代理人：余某、范某，均系永修县公安局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：永修县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：季单正；审判员：刘富俊；代理审判员：冯工。
二审法院：九江市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：余启球；审判员：周美荣；代理审判员：张国。

6.审结时间
一审审结时间：1993年6月22日。
二审审结时间：1993年10月7日（依法延长审限）。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1993年5月3日，涂埠派出所接到群众举报，并在巡逻中查获，涂埠镇邱某自1991年7月至1992年4月，先后在江西玻璃厂宿舍、新城、军山、九合等地，接待嫖客29人，卖淫33人次，每次向嫖客收20元——100元不等，共得卖淫款1132元。根据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，以及《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条之规定，永修县公安局于1992年5月4日对邱某作出了收容教育的决定。邱某经司法精神病鉴定结论：患有精神分裂症。该局遂于1992年11月17日作出对邱某解除收容教育的决定。
（2）原告法定代理人诉称：邱某1988年以来患精神病，1990年在江西省精神病院住院治疗，出院后在家观察和疗养。涂埠横街13号一个长期从事容留、介绍妇女卖淫的老鸨头敖某与一个一贯以卖淫并拐卖妇女，容留、介绍嫖客为业的老鸨头目张某等串通，上街拦截患者，隐匿于家中，无情摧残患者。邱某于1992年5月2日被抓住，未办理任何正常手续转到永修县公安局拘押。事发后，第二天患者母亲即向涂埠派出所申明邱某是精神病患者，在江西省精神病院住院治疗过，出示了住院结帐单；5月15日又向涂埠派出所出示了疾病证明书，作了关于邱某患病情况的陈述，向永修县公安局提出进行调查和疾病检查，作出司法鉴定。患者家属曾多次向该公安局领导反映上述情况和要求，但公安局领导不承认省精神病院开出的疾病证明书，否认患者有病，声称患者是“正常的”。患者在拘押期间受到重大精神打击，病情加重。直到10月10日和20日，在上级的关怀和一再督促下，将患者送往九江市第五人民医院进行司法精神病鉴定，结论为“精神分裂症，无责任能力”。直到11月17日将鉴定结果口头通知家属。为此，请求撤销对邱某的非法收容，赔偿因非法收容所造成的全部损失，诉讼费由被告承担。
（3）被告答辩称：邱某卖淫一案事实清楚，对她收容教育符合法律规定，请求法院依法作出维持该局决定的裁定。理由是：（1）邱某自1991年7月至1992年4月接待嫖客29人，卖淫33人次，共得卖淫款1132元。根据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为6个月至2年。我局5月4日决定对邱某收容教育，不属收容审查。（2）邱某被收容教育后，其家长曾提出原告患有精神病。我局根据家长再三要求，于1992年9月着手对原告进行司法鉴定，10月底鉴定结果出来后，于11月17日便作出解除收容教育的决定。

2.一审事实和证据
永修县人民法院经审理查明：邱某自1991年7月至1992年4月，经敖某、张某等人容留、介绍，先后在敖某家中、江西玻璃厂宿舍、军山毛纺厂招待所等地从事卖淫活动，在实施卖淫行为时，邱某与嫖客当面开价、还价、付钱，然后发生性关系，先后接待嫖客29人，卖淫33人次，共得卖淫款1132元。根据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为6个月至2年”的规定，永修县公安局于1992年5月4日决定对邱某进行收容教育。但被告永修县公安局以没有收容教育文书格式为由，而给原告邱某签字的收容审查通知书。邱某被关押在行政拘留所后，其父母即向公安机关反映，其女邱某患有精神病，并向县公安局举证了“江西省精神病院住院费用报销单”、“江西省精神病院疾病证明书”，诊断邱某为“其他反映性精神障碍（住院19天）。”县公安局认为江西省精神病院的两份书证不能说明邱某在卖淫时患有精神病，经邱某父母再三要求，该局于1992年9月份着手联系对邱某有否精神病进行司法精神病鉴定，并于1992年10月10日、20日两次送邱某到九江市第五人民医院进行鉴定。鉴定结论为：（1）精神分裂症（未定型）；（2）无责任能力。永修县公安局依据司法精神病鉴定结论，1992年11月17日解除对邱某的收容教育。
上述事实有如下证据证明：
（1）原告的陈述。
（2）永修县公安局对邱某的收容教育决定书。
（3）涂埠派出所证明。
（4）永修县公安局对邱某解除收容教育决定书。
（5）九江市第五人民医院司法鉴定书。

3.一审判案理由
永修县人民法院认为：永修县公安局在不知邱某患有精神病的情况下，依据邱某卖淫的事实和全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》之规定，对邱某进行收容教育是合法的；然而该局以收容审查的文书格式代替收容教育文书格式通知被收容教育人是不妥的。邱某被关押后，其父母提出邱某患有精神病，并再三要求对邱某是否患精神病进行鉴定，该局将邱某送往专门医院进行司法鉴定，并作出司法鉴定结论，程序也是合法的；而对邱某父母的再三请求没有及时将邱某送去作司法鉴定，被告对此事的态度是消极的。邱某被确认患有精神分裂症后，该局解除对邱某的收容教育是符合法律规定的。

4.一审定案结论
永修县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持永修县公安局1992年5月4日（92）第110号收容教育决定。
本案诉讼费80元，由原告承担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人的法定代理人邱某1诉称：江西省永修县人民法院（1993）永行初字第2号行政判决是错误的，要求二审法院撤销一审判决。理由是：被告永修县公安局对邱某限制人身自由的关押实属非法收容审查，而不是所谓收容教育。收容审查7个月期间永修县公安局未办理任何合法手续和书面通知，从而违反法定程序。（2）被告永修县公安局不仅应对其非法收容审查无责任能力的精神病患者邱某的行为承担全部责任，赔偿因此给原告所造成的精神、身体和经济上的一切损失，还应追究有关人员的法律责任。

2.被上诉人永修县公安局（原审被告）辩称：上诉状称“被上诉人对其进行的收容审查，且没有任何合法手续和文字通知，系非法收容精神病患者”与事实不符，毫无根据。请求二审法院维持原判决。理由是：（1）被上诉人于1992年5月4日决定对上诉人收容教育，当即办理了收容手续，开具了收容教育通知书，上诉人已在该通知书中签名画押，可见（92）110号收容教育通知书，上诉人并在法定时间内通知了上诉人母亲涂某（见涂埠派出所的证明材料）。因无专门教育场所，被上诉人将上诉人关押在行政拘留所，符合法律规定；因无收容教育文书格式，使用了收容审查的文书，但在“审查”字样上特别注明了“教育”字样，其文字格式实质内容符合法律规定。（2）根据我国法律规定，精神病患者有无法辨认、无法控制时实施的违法行为不承担法律责任，其在精神正常的时侯所实施的违法行为，要承担法律责任。邱某在长达10个月之久的卖淫活动中没有证据证明其患有精神病而无法律责任能力。上诉人的法定代理人提供的疾病证明“反映性精神障碍”并不是司法鉴定，上诉人卖淫活动是在其反应性精神障碍治愈后的行为，在讯问时，上诉人对其每次卖淫活动的时间、地点、人员、情节、次数以及每次卖淫非法所得一一作了交待，其情绪稳定，思维表达正常，无言词颠倒、胡言乱语的现象。在查证的全部嫖客中没有一个嫖客反映上诉人是精神病人。查证上诉人的街坊邻里和知情者，也没有谁反映上诉人是精神异常的精神病人。

（四）二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
二审法院认为，被上诉人永修县公安局没有严格审查收容教育对象，于1992年5月4日，对上诉人邱某卖淫作出（92）字第110号收容教育通知书时，没有送达正式《卖淫嫖宿人员收容教育决定书》和没有写明对上诉人收容教育的期限，也没有把上诉人送往指定的场所收容教育，违反了法定程序。原审法院作出维持被上诉人对上诉人进行收容教育是不妥的。上诉人称“被上诉人收容的对象是一个无责任能力精神病患者，要求赔偿经济损失”的上诉理由，经查，被上诉人对无责任能力人进行收容教育程序不合法，上诉理由予以采纳。但被上诉人知道上诉人确实患有精神分裂症后，而予以解除收容，也是正确的。因此，赔偿理由不能成立，本院不予支持。

（六）二审定案结论
九江市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
1.撤销永修县人民法院（1993）永行初字第2号行政判决。
2.撤销永修县公安局1992年5月4日（92）第110号收容教育决定。
本案一、二审案件诉讼费，均由被上诉人负担。

（七）解说
收容教育是通过限制一定人身自由，集中教育、挽救卖淫、嫖娼人员的一种行政处罚的辅助手段和行政强制措施，是公安机关近几年实施的一种新的行政行为。随着我国对外开放的不断扩大，一些腐朽的资产阶级思想乘机渗入，在我国绝迹多年的卖淫、嫖娼活动呈蔓延之势，严重败坏了社会风气，影响了我国在国际上的形象。为了坚决制止卖淫、嫖娼活动的蔓延发展，适应打击卖淫、嫖娼活动的需要，国家除加强刑事立法，加大对这类犯罪活动的打击力度外，还先后制定了一些行政法规、规章以处罚尚不构成犯罪的卖淫、嫖娼者。这可分为三个发展阶段。一是对卖淫人员采取收容劳动教养的办法。公安部1981年（81）公发（治）84号《关于坚决制止卖淫活动的通知》规定，卖淫嫖娼构成犯罪的，应负刑事责任，对尚不构成犯罪者，可用行政手段收容起来劳动教养。国务院1986年发出的《关于坚决取缔卖淫活动和制止性病蔓延的通知》中规定，凡查获的卖淫妇女和嫖客，符合劳动教养条件的，经批准予以收容劳动教养；不够劳动教养的，按《治安管理处罚条例》给予处罚，责令具结，不得再犯，并通知其所在单位或家长和住地派出所严加管教。这个阶段的法规、规章规定对尚不构成犯罪的卖淫嫖娼者，可实行劳动教养的办法。二是对还不够收容劳动教养的可集中收容教育。中共中央、国务院批转的公安部、司法部、卫生部、民政部、全国妇联1987年9月21日《关于严厉打击、坚决取缔卖淫活动和制止性病蔓延》的报告，指出，对不够刑事处罚的卖淫妇女和嫖客，要发现一个收容一个。凡是经公安机关抓获教育处理后，再次卖淫或嫖娼的，一律送劳动教养。不够劳动教养的送专门的教育场所。对尚不构成犯罪的卖淫嫖娼活动，实践中仍然有情节轻重之别，如果一律以收容教养的办法，效果不一定都好，这个阶段的法规、规章在总结送劳动教养的经验基础上，提出了不够劳动教养条件的，可“送专门的教育场所”，进行教育的新办法，以挽救大量的初犯、偶犯。三是集十余年同卖淫嫖娼活动作斗争的经验，以法律形式规范同卖淫嫖娼活动作斗争的条件成熟，全国人大立法，1991年9月4日，七届全国人大第二十一次会议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。这个决定除增加了卖淫嫖娼犯罪活动新罪名和加大处罚力度，还规定了新的行政处罚手段、措施。如该决定第四条第二款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年”便是。国务院根据《决定》的规定，于1992年9月4日颁布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，具体规范了哪些卖淫嫖娼者收容教育、收容教育场所、收容教育办法等，使同卖淫嫖娼作斗争的法律、法规达到完备的程度。
由于收容教育是一种限制一定人身自由的强制措施，直接涉及到公民的自由权，这种行政强制措施也被列入行政诉讼的范围，使行政相对人不服这种具体行政行为的，可通过行政诉讼获得实际“救济”的权利，以防止行政机关滥用职权而违法行政，提高行政执法人员责任心和依法行政的水平和能力，有利于保护公民的合法权利。
本案被告对本案原告作出收容教育决定时，国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》尚未颁布，又无现成经验可供借鉴，这就给公安机关在具体执法上带来一定的难度，也给行政诉讼增加一定难度。二审法院根据行政诉讼法规定的行政诉讼只审查具体行政行为合法性的原则，着重从三个方面对本案进行了审查：
第一，审查收容教育的对象是否合法。收容教育对象，是指适用收容教育的范围，它是正确把握收容教育的限度前提。对什么人能适用收容教育，什么人不能适用收容教育。根据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及公安部《关于严格依法办事，执行政策，深入开展除“六害”斗争的通知》等法律、规章，适用收容教育的对象只限于卖淫嫖娼人员，又不够劳动教养的，其他违法人员不能列入收容教育的范围。但是，对卖淫嫖娼的人员中符合收容教育对象，而患有精神病无责任能力的人，能否适用收容教育，目前行政法规没有明确规定。笔者认为，不能适用收容教育。属收容教育范围特殊例外情况，排除在收容教育范围之外。理由是，无责任能力人不应承担责任。根据我国刑法、民法规定，精神病患者在发病时实施的违法犯罪行为，不负刑事、民事责任，由其监护人承担监管之责。因此，对于无责任能力的精神病患者进行卖淫活动的，可借鉴刑法、民法规定的原则，不承担行政违法责任。其次，同类的行政强制措施中，精神病患者亦不承担责任。公安部、司法部（84）公发（治）52号文规定，精神病人、呆傻、盲、聋、哑人，严重患病者，哺乳未满一年或怀孕的妇女，以及不满16周岁的少女，不得收容劳动教养。既然劳动教养不能适用于精神病患者，那么，作为劳动教养辅助手段的收容教育，同样不适用于精神病患者。换句话说，具备收容教育对象范围，可以收容教育。但是具备收容教育对象范围，属排除的特殊情况，即精神病人，不应收容教育，可以其他方法进行管束。据此，本案邱某自1991年至1992年，多次卖淫，危害了社会，属于上述收容教育对象范围，但其有精神病史，收容教育后又进行了司法精神病鉴定，证明其患有精神分裂症，无责任能力，属收容教育对象范围的排除的特殊情况，不应适用收容教育的行政强制措施。
第二，审查收容教育的程序是否合法。行政执法程序是实体行为的合法保证，又是规范行政行为的准则。违反行政执法程序的行政执法活动，可能产生不合法的具体行政行为。譬如，在作行政处理时，应采取先取证、后处理的执法程序。否则，可能产生主观臆断的违法行政。行政行为的行政执法程序是否合法，又是行政诉讼审理的一个方面。收容教育的执法程序，主要有主管收容教育机关，收容教育的处理，行政法律文书，收容场所，收容期限，相对人权利等。本案被告永修县公安局在收容教育邱某时，没有正式收容教育法律文书，没有注明期限，没有将被收容教育人送往指定教育场所等，都是违背法律、法规、规章所规定的法定程序的，因而是不符合行政执法程序的行为。
第三，对于行政侵权赔偿问题。所谓行政侵权赔偿，是行政机关在行政执法活动中，违法侵犯了相对人的合法权益，造成相对人实际物质损失，而由行政机关承担赔偿责任。可见，行政侵权赔偿有两个主要条件：一是行政机关在执法活动中，有违法行为。这又可分为故意违法行为，即明知违法而违之。过失违法，即疏忽大意而违法行政。二是已经造成相对人实际的物质损失。只有同时具备两个条件，行政赔偿才能成立。前面已阐述，本案对邱某的行政强制措施不合法，但是否应当承担赔偿责任呢?邱某的法定代理人在行政诉讼时附带要求侵权赔偿，公安机关举证证实，邱某自1991年至1992年进行卖淫活动时，没有发现其有精神病的证据，因而对邱某采取行政强制措施是必要的。邱某法定代理人指出她有精神病，并出示江西省精神病院证明后，公安机关于同年10月两次送邱某到江西省九江市第五人民医院进行司法精神病鉴定，证实，邱某患有精神分裂症（未定型），无责任能力，即决定解除对邱某的收容教育，这说明公安机关对邱某的收容教育行为是疏忽大意的过失造成侵权。由于邱某没有固定收入和临时收入，这个侵权没有造成邱某实际物质损失。邱某的法定代理人要求行政侵权赔偿，不同时具备上述两个条件，被告永修县公安局不应承担侵权赔偿责任。因此，二审判决是正确的。
（余启球）