（一）首部

1.裁定书字号：湖南省醴陵市人民法院（1993）行字第09号。

2.案由：不服限期停业及罚款处罚。

3.诉讼双方
原告：醴陵市协和金融实业有限公司。
法定代表人：柳某，协和金融实业有限公司经理。
被告：中国人民银行醴陵支行。
法定代表人：田某，醴陵支行行长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：湖南省醴陵市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张炎高；审判员：龚国理、荣伟。

6.审结时间：1993年5月9日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原告醴陵市协和金融实业有限公司经醴陵市股份制改革试点领导小组和醴陵市工商行政管理局批准，于1993年2月18日正式挂牌营业。开业后3日内，为了吸收存款，搞了20%的有奖储蓄，共支付特种大额储蓄奖金9688元；在发放的161500元贷款中，利率最低的为月息15%，最高为月息20%；同行业拆借111万元，利率高达月息15%。1993年3月8日，被告中国人民银行醴陵支行作出《关于对醴陵市协和金融实业有限公司擅自经营金融业务的处理决定》，认定原告未经省级以上人民银行批准，擅自开展金融业务，擅自提高存款利率和贷款利率，扰乱了醴陵市金融秩序。根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《中华人民共和国储蓄管理条例》和《湖南省金融机构管理暂行规定》对原告作出处理决定：（1）从3月9日起停止经营金融业务；（2）冻结在开户行的存款，储蓄存款限3月15日前移交给就近的中国银行南园分理处办理；（3）贷款到期后，全部收回，用以经营经批准的其他业务；（4）罚款2万元。原告不服，向中国人民银行株洲分行申请复议，经复议维持原处理决定。

3.被告辩称：原告虽经醴陵市股份制改革试点领导小组和醴陵市工商行政管理局的批准，并办理了安全合格证及税务登记证，但却违反了《中华人民共和国银行管理暂行条例》第五条第（八）项和《中华人民共和国储蓄管理条例》第十条的规定，即：金融机构的设置应当按国家有关规定报中国人民银行或其分支机构审批，并申领《经营金融业务许可证》，也不符合《湖南省金融机构管理暂行规定》第十一条第（二）项第五目的规定：“设立试点性的金融机构，由人民银行支行初审，经二级分行审核后报人民银行省分行或总行批准”。因此不管原告是否经过其他部门批准，是否有领导人的批示，只要未经过省级以上人民银行批准，经营金融业务就是非法的。原告提出其从筹建到开业的整个过程中，被告单位负责人参与原告发起人的讨论会，参加了股份制改革试点领导小组的审批会议，听取过原告代表的汇报的事实是属实的，被告也表示过“支持”，但同时也一再强调了必须依法申报，必须经省级以上人民银行批准，不同意边办边报批的做法，这是有记录可查的。事实上，被告已将原告呈报的材料转呈了人民银行株洲和湖南省两级分行，但未得到上级人民银行的批准。原告在开业过程中，为吸收存款，擅自提高存款利率，并搞了20%的有奖储蓄，同时其贷款利率及同行业拆借利率大大超过现行标准，由于原告这一做法，引起其他专业银行及非专业金融机构互相攀比，严重扰乱了醴陵市的金融秩序。因此被告根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《中华人民共和国储蓄管理条例》和《湖南省金融机构管理暂行规定》的规定，对原告作出处罚是合法的、恰当的。

（三）事实和证据
法院经审理查明：原告醴陵市协和金融实业有限公司是1992年11月上旬筹建的，并向醴陵市股份制改革试点领导小组提交了申请开办报告、可行性报告及章程。1993年元月16日，醴陵市股份制改革领导小组召集专题会议进行讨论，被告参加了此次会议。被告在会议上提出了三点意见：一是对成立醴陵市协和金融实业有限公司，表示支持、同意；二是兴办公司必须依法定程序，报经省级以上人民银行批准；三是不同意原告筹建发起人代表提出的“边兴办边报批”的做法。会后，原告派人向被告呈交了请求批准的材料，被告告诉原告，需向省、株洲和醴陵三级人民银行各呈报一套材料。1993年元月29日，原告向被告呈交了三套请求批准材料。1993年2月1日醴陵市股份制改革试点领导小组以醴股改字（1993）第1号文件批复，同意原告设立。2月10日醴陵市人民政府在该文上批示“同意尝试”。2月11日，醴陵市工商行政管理局给原告颁发了营业执照，接着醴陵市公安局和税务局分别给原告颁发安全合格证和税务登记证。2月13日和15日，原告两次派人到被告单位，但均未得到醴陵、株洲和湖南省三级人民银行的批复。2月18日，原告正式挂牌营业，3月5日被告对原告进行调查，发现原告已吸收各项存款671370.07元，其中储蓄存款571273.34元。在吸收的储蓄存款中有497249.34元是大额特种储蓄，年利率为10%。原告在开业头3日，为吸收存款搞20%的有奖储蓄，共支付特种大额储蓄奖金9668元。在发放的161500元贷款中，利率最低为月息15%，最高为20%，同行业拆借111万元，利率为月息15%。按照当时中国人民银行规定，存款利率为月息6.3%，贷款利率为月息8.4%，在此基础上，允许城乡信用社贷款上浮最高不超过50%，在30%的幅度内可以自行决定浮动，超过30%必须经县级以上人民银行批准，同行业拆借利率最高不得超过月息7.56%。原告的存、贷款及同行业拆借利率均较大幅度超出了标准。1993年3月8日，被告依照《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《中华人民共和国储蓄管理条例》和《湖南省金融机构管理暂行规定》对原告作出了处罚。原告不服，向中国人民银行株洲分行申请复议，复议机关经核查复议，认为被告对原告作出的处罚决定是正确的，于1993年4月6日以（1993）复决字第1号行政复议决定书，维持了被告的处理决定。原告仍不服，遂于1993年4月22日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告的处理决定。
法院于1993年4月26日依法立案受理本案，1993年4月27日向被告送达了原告的起诉状副本和应诉通知书。1993年5月3日，被告向法院提交了有关证据材料和法规、规章及其它有关规范性文件，1993年5月9日，原告主动向法院递交了撤回起诉申请。
上述事实有下列证据证明：
1.双方当事人的陈述。
2.醴陵市股份制改革试点领导小组股改字（1993）第1号文件。
3.醴陵市工商行政管理局颁发的《工商营业执照》。
4.醴陵市公安局颁发的《安全合格证》。
5.醴陵市税务局颁发的《税务登记证》。

（四）判案理由
法院认为：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（一）项，对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服，可以依法向法院提起行政诉讼。本案原告对醴陵市支行作出的停止经营金融业务、冻结开户行的存款、贷款到期后全部收回、罚款2万元处罚不服在法定期限内向法院起诉，属于行政诉讼受案范围，符合立案条件，法院应予受理。
2.原告未获银行批准，擅自开业，在开业过程中为吸收存款，又私自提高存款利率，搞有奖储蓄，提高贷款利率及同行业拆借利率标准，引起其他专业银行及非专业金融机构互相攀比，扰乱了醴陵市的金融秩序。其行为违反了我国金融管理法律规定，属违法行为。《中华人民共和国银行管理暂行条例》第五十三条规定：“违反本条例规定，擅自设立专业银行分支机构或者其他金融机构，中国人民银行应当责令其停业，依法没收其非法所得，并对直接责任人追究行政责任。”《中华人民共和国储蓄管理条例》第三十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由中国人民银行或其分支机构责令其纠正，并可以根据情节轻重处以罚款、停业整顿、吊销《经营金融业务许可证》，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自开办储蓄业务的；（二）擅自设置储蓄机构的；（三）采取不正当手段吸收储蓄存款的；（四）违反国家利率规定，擅自变动储蓄存款利率的”。1992年12月10日，中国人民银行经请示国务院同意发布了《关于企业、个人不得办理金融业务的通知》，该通知规定“金融机构的设置和撤并必须经中国人民银行批准，任何地方政府和部门均无权批准设立金融机构”，“私人不得设立银行或非银行金融机构，不得经营金融业务”，“凡未经中国人民银行批准设立的金融机构，必须立即撤销，擅自开办金融业务的必须立即停办。”《湖南省金融机构管理暂行规定》第十九条规定：“对违反本暂行规定的金融机构，人民银行有权分别给予以下处罚……：（四）未经人民银行批准，擅自开业的金融机构，除责令其停止经营活动外，并给予冻结或没收非法所得和处以2万元以下罚款。”上述规定是本案判案的法律根据。原告称其经过市长批示，又向被告呈报了材料，开业合法，且有奖储蓄活动和提高储蓄存、贷款利率行为并非其独家所为，被告单独处罚原告不公正的诉讼理由，没有法律依据，法院不予支持。
3.行政诉讼法规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。本案原告在认识到自己的行为违反了有关法规、规章规定后，自愿接受被告的处罚，申请撤回起诉，法院经审查，认为被告的处罚决定和原告申请撤回起诉的理由合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定准许撤回起诉，符合法定程序。

（五）定案结论
在诉讼中，原告自愿接受被告的处罚，向法院申请撤回起诉，法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定如下：
准许原告撤回起诉。
案件受理费600元减半收取，计300元，由原告承担。

（六）解说
1.本案是经过复议，对复议维持原决定不服而提起的行政诉讼。对这种情况，如何确定被告呢?按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”根据这一规定，法院将中国人民银行醴陵支行作为本案的被告是正确的。我国行政诉讼法这种规定，主要是考虑到方便当事人双方进行诉讼的特点。复议机关维持原具体行政行为的，由作出原具体行政行为的机关作为被告，不但方便了原告起诉，也便于熟悉情况的行政机关应诉。复议机关改变原具体行政行为的，由复议机关作被告，同样是便于行政机关应诉和答辩，有利于法院公正审理，及早解决行政纠纷。
2.本案被告对原告作出的处罚决定是正确的。本案中原告是经过醴陵市股份制改革试点领导小组发文批准并由市长签署“同意尝试”而兴办的公司。原告作为一个股份制性质的金融企业无疑应首先得到股份制改革试点领导小组的同意，但股份制改革试点领导小组的批文，只解决原告的体制问题，不能代替金融主管机关——人民银行的职能，作为解决原告是否可以从事金融业务活动的问题。我国《银行管理暂行条例》第五条第（八）项和《储蓄管理条例》第十条都明确规定，金融机构的设置，应当按照国家有关规定报中国人民银行或其分支机构审批，并领取《经营金融业务许可证》。这是因为国家金融机构及其业务活动，在国家和社会的全部经济活动中起着其他部门不可替代的重要作用。对设立新的金融机构，任何地方政府都无权审批，更不能采取所谓“先搭车，后买票”的手段，擅自开业。醴陵市人民政府市长的批示，只是市长个人的意见，没有法律效力。因此，协和金融实业有限公司的设立是非法的，而被告依职权对此作出处罚是正确合法的。原告未经过有权审批的人民银行批准，就擅自挂牌经营金融业务，这本身就是扰乱金融秩序的行为；原告为了吸收存款，擅自提高存款利率和搞有奖储蓄，引起其他专业银行及其他经过批准的金融机构，亦采取同样手段吸收存款，互相攀比，造成混乱；原告的贷款和拆借利率也大大超出了当时人民银行规定的标准。被告根据上述事实认定原告扰乱了金融秩序并作出处罚是正确的。
3.本案涉及到原告经过了工商行政管理机关批准，颁发了《工商营业执照》，公安机关和税务机关也分别给原告颁发了《安全合格证》和《税务登记证》。这里公安机关依照国家有关安全法律法规规定，经检查，认为原告的营业场所符合法律、法规规定的安全标准，给原告颁发《安全合格证》是可以的，因为它不涉及原告的设立和经营范围是否合法，只认定原告的营业场所符合安全规定。而工商行政管理机关和税务机关在没有见到人民银行颁发的“经营金融业务许可证”的情况下为原告颁发证照，其内容均登记了原告的经营范围为经营金融业务，这就违反了我国《银行管理暂行条例》、《储蓄管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《湖南省金融机构管理暂行规定》的规定。按照上述法规、规章的规定，对设立的金融机构，首先必须经过有权批准的人民银行批准，并领取《经营金融业务许可证》后，金融机构方可持《经营金融业务许可证》到当地工商行政管理部门办理登记手续，领取《税务登记证》。而本案中涉及的工商行政管理机关和税务机关，却在原告未得到《经营金融业务许可证》的情况下，不依法办事，分别为其办理了工商登记和税务登记手续，这也是造成原告擅自经营金融业务的重要原因之一。对此，法院建议行政执法部门，改正错误，理顺关系，认真执行国家有关法律、法规，切实做到依法行政。由于原告对治安、工商、税务机关的行为没有起诉，法院对该违法行为的处理也是正确的、恰当的。
（荣伟）