（一）首部

1.判决书字号：四川省金堂县人民法院（1993）行初字第03号。

2.案由：不服违法要求履行义务。

3.诉讼双方
原告（诉讼代表人）：李某，男，54岁，农民，住金堂县。
原告（诉讼代表人）：唐某，男，57岁，农民，住金堂县。
原告：粟某，男，55岁，农民，住金堂县。
原告：李某1，男，42岁，农民，住金堂县。
原告：李某2，男28岁，农民，住金堂县。
原告：李某3，男，29岁，农民，住金堂县。
原告：唐某1，男，65岁，农民，住金堂县。
原告：唐某2，男，33岁，农民，住金堂县。
原告：李某4，男，41岁，农民，住金堂县。
原告：李某5，男，56岁，农民，住金堂县。
原告：李某6，男，31岁，农民，住金堂县。
原告：唐某3，男，33岁，农民，住金堂县。
原告：李某7，男，68岁，农民，住金堂县。
原告：赖某，男，38岁，农民，住金堂县。
原告：唐某4，男，59岁，农民，住金堂县。
原告：李某8，男，60岁，农民，住金堂县。
原告：李某9，男，32岁，农民，住金堂县。
原告：赖某1，男，63岁，农民，住金堂县。
原告：赖某2，男，55岁，农民，住金堂县。
原告：李某10，男，53岁，农民，住金堂县。
原告：李某11，男，40岁，农民，住金堂县。
原告：唐某5，男，62岁，农民，住金堂县。
原告：唐某6，男，60岁，农民，住金堂县。
原告：唐某7，男，27岁，农民，住金堂县。
原告：粟某1，男，27岁，农民，住金堂县。
原告：罗某，男，26岁，农民，住金堂县。
原告：赖某3，男，72岁，农民，住金堂县。
原告：李某12，男，57岁，农民，住金堂县。
原告：李某13，男，23岁，农民，住金堂县。
原告：谭某，女，60岁，农民，住金堂县。
原告：罗某1，男，61岁，农民，住金堂县。
原告：李某14，男，59岁，农民，住金堂县。
委托代理人：刁清云，金堂县律师事务所律师。
被告：高板镇人民政府。
法定代表人：彭某，高板镇人民政府镇长。
委托代理人：罗某2，高板镇人民政府办公室主任；周某，高板镇人民政府财办主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织。
审判机关：金堂县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘守平；代理审判员：何国盛、陈虹。

6.审结时间：1993年4月12日（依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1992年4月4日，高板乡（后改为高板镇）人民政府向原告先后发出《一九九二年国家粮油定购任务及农业税任务通知书》，通知原告交纳各项费用人均为77元，原告对此不服，于1992年12月18日向金堂县人民法院起诉。

2.原告诉称：原高板乡1991年农民人均纯收入为486元，按照《四川省农民负担管理条例》规定，人均负担应为24.30元，除依法应承担的农业税、农林特产税和水费外，原告每人多承担了34.84元。被告的行为违反了《四川省农民负担管理条例》的规定。为此，请求法院判令被告退还多收的提留款和统筹费，赔偿误工损失。其主要事实根据是：
（1）超限额征收。按照《四川省农民负担管理条例》规定，农民人均负担以乡（镇）为单位计算，不得超过上一年农民人均纯收入的5%，高板乡1991年农民人均纯收入为486元，而1992年，原告均承担了77元，除依法应承担的农业税10.63元、农林特产税1.86元和水费5.37元外，被告实际多收了原告每人34.84元。
（2）超范围征收。原高板乡人民政府以“双提款”名义收取“村提留”，强行按人摊派民兵费0.4元、计划生育0.6元、学校费1元、广播器材费2元、订报、桑苗款4元、“联社基金”0.18元、“农田水利基本建设费”1.64元、共同生产费6.9元、公路2元和保险费0.62元。上述费用中，保险费违背了“自愿”原则，其余各项收费均属重复收费。

3.被告辩称：1991年高板乡农民人均纯收入为519元，按照《四川省农民负担管理条例》规定原告均应承担集体提留和统筹费25.95元，而实际仅收取了24.18元。同时，水利灌溉、植物保护、畜禽疫病防治作业的服务费用，由农村集体经济组织或村民委员会根据农民实际受益情况，按规定收费标准，统一收交，原告除承担农业税、农林特产税和水费16.67元、集体提留和统筹费24.18元外，对共同生产费用应同样依据受益情况积极履行义务。其理由是：
（1）原高板乡人民政府的集体提留和统筹费方案是经金堂县农业主管部门批准、金堂县人大党委会检查同意后，高板乡人大主席团组织召开乡代表大会通过的，按照《四川省农民负担管理条例》规定，原告均应承担上年农民人均收入的5%，实际只承担了上年人均收入的4.65%，“非法加大提留和统筹费”的理由不能成立。
（2）按照《四川省农民负担管理条例》第二十五条规定，作为受益的原告应尽相应的义务，原告所在村民委员会有权按规定统一收取服务费。

（三）事实和证据
法院经审理查明：1991年高板乡农民人均纯收入为519元。1992年3月15日，高板乡人民政府经乡人民代表大会讨论通过，编制了1992年高板乡各项提留方案，报经金堂县人民政府农业办公室审核同意。1992年4月4日，高板乡人民政府又重新编制了《高板乡九二年各项提留汇总表》2份，下达给原告所在的村、组，村、组按此汇总表按户按人分解后，制作了《高板乡银桥村一组各项提留及粮油任务方案表》，方案表中载明原告均除应承担农业税、农林特产税、水费为17.85元，集体提留13.36元、统筹费13.36元外，还要承担保险费、九龙滩干渠费、青年活动中心费、公路费四项7.62元，联社基金费0.81元，农田基本建设费1.64元，青、妇、老、民兵费、计划生育费、广播费、学校费、购广播器材费、订报费等村提留8元，共同生产费6.9元，保证金7元。共计应承担77元。1992年4月4日后，高板乡人民政府相继向原告发出《一九九二年国家粮油定购数量及农业税任务通知书》，通知原告交纳上述费用。
上述事实有下列证据证明：
1.当事人的陈述。
2.证人证言。
3.高板乡人民政府1992年3月15日制作的《1992年高板乡各项提留表》及1992年4月4日制作的《高板乡九二年各项提留汇总表》。
4.《高板乡11村1组九二年各项提留及粮油数量方案表》。
5.银桥村1992年上交高板乡提留款情况表。

（四）判案理由
法院认为：高板乡人民政府未按金堂县人民政府农业办公室审批的提留方案计算到户，而编制各项提留汇总表下达任务到村、组，由村、组计算到户，并发出通知委托村、组向原告收取各项费用。村、组实施的行为应视为高板乡人民政府的委托行为，高板乡人民政府对此应承担相应的责任。高板乡人民政府未严格遵守《四川省农民负担管理条例》所规定的“取之有度”，“总量控制，定项限额”的原则，收取10项集体提留和10项统筹费的数额占高板乡农民1991年人均纯收入的5.15%，超过了《四川省农民负担管理条例》第九条规定的5%的限额。收取保险费违反协商一致的原则，收取九龙滩干渠费、青年活动中心费、共同生产费，均按户分摊，未征得原告同意，没有完全体现“自愿互利，谁受益谁负担”的原则，违反了《四川省农民负担管理条例》第二十五条的规定。联社基金费是村、组的公共积累，不属于法律法规规定的收费项目，被告对此项收费也不能提供收取的法律依据，收取此项费用于法无据。公路费已在统筹费中列项收取，农田基本建设费已在集体提留的公积金部分列项收取，村提留包括的各项收费已在集体提留和统筹费中列项收取，高板乡人民政府再征收上述三项费用属于重复收费行为，加重了原告的负担。收取7元保证金，明显违背了《四川省农民负担管理条例》第二十七条“严禁向农民收取或者变相收取各种保证金”的禁止性规定。

（五）定案结论
金堂县人民法院根据《四川省农民负担管理条例》第九条、第十条、第二十五条、第二十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）、（二）、第六十八条的规定判决如下：
1.撤销原高板乡人民政府下发给原告的《一九九二年国家粮油定购任务及农业税任务通知书》中上交款部份；
2.被告在本判决书发生法律效力之日起三十日内，依照《四川省农民负担管理条例》的规定，对原告逐户重新作出收费决定；
3.被告在本判决书发生法律效力之日起三十日内，逐户清退原告所交的下列费用：（1）集体提留和统筹费中超过限额的部分；（2）其他专项部分；（3）联社基金费；（4）农田基本建设费；（5）村提留费；（6）共同生产费；
4.被告赔偿原告诉讼代表人在诉讼期间内的车旅费及误工费156.80元。
案件受理费100元，其他诉讼费450元，计550元由被告高板镇人民政府承担。

（六）解说
农民负担问题已成为1993年的热点、难点问题，中共中央办公厅、国务院办公厅同时发文，要求切实减轻农民负担。最高人民法院要求各地法院认真审理涉及农民负担的案件。同年6月，国务院又砍掉了37项在农村的集资、基金及收费项目。本案审理中涉及以下3个法律问题：
1.关于法院立案受理的问题。1991年12月7日国务院发布并实施了《农民承担费用及劳务管理条例》，该条例对农民负担的征收、管理等均作了明确的规定，但涉及农民负担产生的行政争议解决的途径，未规定由人民法院审理。1991年7月29日，四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《四川省农民负担管理条例》，该条例于1991年10月1日实施。《四川省农民负担管理条例》第二十八条第二款规定：“农民认为行政机关和行政工作人员违反本条例的规定要求履行义务的，可以直接向人民法院起诉”。国务院发布的《农民承担费用及劳务管理条例》是行政法规，其法律效力高于四川省人民代表大会常务委员会制定的《四川省农民负担管理条例》这一地方性法规，如果先于行政法规实施的《四川省农民负担管理条例》规定的内容与《农民承担费用及劳务管理条例》相抵触，则属于无效或应予撤销、部份撤销的法规，《农民承担费用及劳务管理条例》第三十九条规定：“各省、自治区、直辖市可根据本条例，结合本地实际情况，制定实施细则”。《四川省农民负担管理条例》未与《农民承担费用及劳务管理条例》相抵触，即使其实施在前也可视为“实施细则”，应确认其法律效力。同时，按照行政诉讼法第十一条第一款第七项规定“认为行政机关违法要求履行义务的”属于人民法院行政案件的受理范围。因此，金堂县人民法院将此案作为行政案件受理是正确的。
2.关于诉讼双方当事人。（1）关于原告，本案所列的原告为32人，但实际与高板镇人民政府发生农民负担行政争议的是32户的105人，所列的原告均是32户农民的户主。我国农村现在实行家庭联产承包责任制，每一户即为一个生产单位，与政府签订农业承包合同均是以户为单位，法律行为均由户主一人实施，户主即为家庭的代表人。在计算和征收农民负担时，基层政府也是以户为单位下达通知，进行征收。因此，原告32户105人由32户的户主作为原告是正确的。（2）关于推选诉讼代表人参加诉讼。行政诉讼法第二十六条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件、或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼”。在这里，仅规定了共同诉讼，而没有规定人数众多的共同诉讼，更没有规定由原告推举诉讼代表人的问题。一般情况下，行政机关的具体行政行为针对的是一个或数个具体的行政管理相对人，不涉及人数众多的共同诉讼问题。但在农民负担这种要求农民履行义务的具体行政行为中，按照国务院《农民承担费用及劳务管理条例》规定，农民承担的费用及劳务是以乡（镇）为单位计算，因此，乡镇在计算、征收中，因用同一比例计算、征收涉及的并非一个或数个具体的行政管理相对人，而是一个乡或镇上千上万的行政管理相对人，往往存在一个村、一个组众多农民同时状告乡（镇）人民政府的情况，显然法院不可能以户为单位分别立案审理，而由众多的原告推举1至2名代表人参加诉讼，既防止法院在同一问题上作出相互矛盾的判决，也可以简化诉讼程序，节省时间和人力。本案原告根据《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》第一百一十四条关于“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定，在起诉时即推荐了2名诉讼代表人，并在诉讼中由2名代表人代行诉讼是正确的。（3）关于被告的确定，本案涉及的具体行政行为是高板乡人民政府通过银桥村村民委员会、银桥村一组实施的。按照农民负担管理法规的规定，村、组无权对农民实施征收的行为，本案中，村、组的行为是由高板乡人民政府委托而实施的。因此，村、组的行为实际是高板乡人民政府的行为，被告应为高板乡人民政府，但是，在原告起诉前，高板乡人民政府已宣布撤销而与石龙乡人民政府合并为高板镇人民政府，按照行政诉讼法第二十五条第五款的规定，本案的被告应确定为高板镇人民政府。
3.关于法院审查范围。《农民承担费用及劳务管理条例》规定，“本条例所称农民承担的费用和劳务，是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其它费用”。《四川省农民负担管理条例》第八条规定“农民除依法交纳税金、完成农产品定购任务外，依照本条例上交集体提留和统筹费，承担一定数量的劳务，是应尽的义务，应当积极履行”。因此，农业税、农林特产税和水费是农民依法应尽的法定义务，不属农民负担的范围，如有争议，应依据有关税收征管法律法规规定的程序处理。因此，法院在审查时，未将农业税、农林特产税和水费列入审查范围是正确的。
（张顺强）