(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院(2010)海行初字第00086号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院(2010)一中行终字第2804号判决书。

2．案由：工商行政处罚。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：天津铁厂，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住所地：河北省涉县更乐。
法定代表人：吕某，该厂厂长。
原告(上诉人)：王某，男，1961年出生，汉族，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住北京市东城区。
原告(上诉人)：郭某，男，1960年出生，汉族，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住北京市朝阳区。
原告(上诉人)：刘某，男，1963年出生，汉族，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住北京市朝阳区。
原告(上诉人)：胡某，男，1965年出生，汉族，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住北京市东城区。
原告(上诉人)：邓某，男，1963年出生，汉族，原北京中钢天铁钢铁贸易有限公司股东，住北京市东城区。
上述六原告(上诉人)之共同委托代理人：曾党志，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
上述六原告(上诉人)之共同委托代理人：韦庆岳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
被告(上诉人)：北京市工商行政管理局，住所地：北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人：张某，该局局长。
委托代理人：王某1，女，北京市工商行政管理局经济技术开发区分局干部。
委托代理人：马某，女，北京市工商行政管理局经济技术开发区分局干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟军红；人民陪审员：刘玉华、闫洪。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张杰；审判员：乔军；代理审判员：龙非。

6．审结时间
一审审结时间：2010年6月9日。
二审审结时间：2010年10月20日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年4月21日，北京市工商行政管理局(以下简称市工商局)核准北京中钢天铁钢铁贸易有限公司(以下简称原中钢公司)的注销登记申请，对原中刚公司予以注销登记。2010年1月25日，市工商局对原中钢公司作出京工商经开分处字(2010)第1号行政处罚决定(以下简称被诉处罚决定)，以原中钢公司清算报告中称“债券债务已清理完毕”，但实际上其与WESTERN BULKPTELTD(以下简称WBC公司)的合同纠纷正在伦敦海事仲裁委员会进行仲裁为由，认定原中钢公司清算报告中的内容与事实不符，隐瞒了合同纠纷正在仲裁的重要事实，由此认为原中钢公司的上述行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》(以下简称《公司登记管理条例》)第二条的规定，属于隐瞒重要事实提交虚假材料的行为，根据《公司登记管理条例》第六十九条和《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第一百九十九条的规定，对原中钢公司处以撤销注销登记的处罚，即撤销京工商开注册企许字(2009)0XXXXX3号注销决定书所作出的注销决定。

2．原告诉称
市工商局作出的被诉处罚决定直接侵犯了六原告及原中钢公司的合法权益，事实和理由如下：
(1)被告作出被诉处罚决定时，原中钢公司已经依法终止。
(2)被告作出被诉处罚决定程序违法。首先，由北京市工商行政管理局经济技术开发区分局(以下简称开发区分局)对市工商局行政许可行为涉及的具体行政行为进行立案和调查的行为不符合相关规定，属于立案和调查程序违法。其次，听证程序违法，存在包括被告明知六原告委托律师全权代理参与听证活动，却故意不向代理人直接送达或邮寄送达补充听证告知书，剥夺了六原告陈述和申辩的权利在内的九大问题。
(3)被告作出被诉处罚决定所认定的事实错误且认定事实的主要证据不足。伦敦并不存在被告所谓的“伦敦海事仲裁委员会”这一仲裁机构，且被告并无证据证实原中钢公司在申请注销登记时提交的清算报告虚假。
(4)被告作出被诉处罚决定适用法律法规错误。
(5)被告核准原中钢公司注销登记不妨碍WBC公司行使债权请求权。

3．被告辩称
被告作出的被诉处罚决定并无不当。被告于2009年6月11日接到WBC公司举报，同年6月17日委托开发区分局立案调查并处理该案。经查，2009年4月21日，原中钢公司清算组向开发区分局申请注销登记，在提交的清算报告中称“债权债务已清理完毕”。但实际上，原中钢公司与WBC公司的合同纠纷正在英国进行仲裁，仲裁程序已于2009年3月26日启动，原中钢公司也指派仲裁员参加仲裁程序。据此，原中钢公司在清算报告中关于“债权债务已清理完毕”的内容与事实不符，其隐瞒了合同纠纷正在仲裁的重要事实。被告认定的上述事实有双方往来邮件、原中钢公司陈述、举报人询问笔录等证据佐证。原中钢公司的行为违反了《公司登记管理条例》第二条的规定，属于提交虚假材料取得注销登记的行为，被告依据《公司法》第一百九十九条以及《公司登记管理条例》第六十九条的规定，作出了被诉处罚决定。另，被告依法履行了立案、听证及相关审批手续。综上，被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。

(三)一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：2008年5月和8月，原中钢公司与WBC公司签订两份航次租船包运合同，约定合同期限至2013年12月31日止。2009年3月6日，原中钢公司股东会决定解散公司并进行清算。同年3月12日，原中钢公司清算组依法取得市工商局核准对公司清算组成员的备案，并于次日书面通知WBC公司，告知其已经依法进入清算程序，须终止一切未了结的业务。WBC公司两次通过电子邮件和快递向原中钢公司清算组申报了债权，但原中钢公司清算组并未进行登记。同年4月21日，原中钢公司向市工商局提交注销登记申请及清算报告等材料，同日，市工商局核准该公司的注销登记。2009年6月5日，WBC公司向市工商局寄送举报材料，称其与原中钢公司之间存在债务纠纷，仲裁正在英国进行。同年6月17日，市工商局受理了该案，并委托开发区分局进行调查处理。开发区分局履行了立案、调查等程序，于8月24日向原中钢公司法定代表人郭某送达了行政处罚听证告知书。由于原中钢公司已经注销，其六名股东委托曾党志、韦庆岳律师作为代理人，全权代理参与行政处罚听证活动。8月26日，上述六名股东向开发区分局提交听证申请。9月2日，开发区分局作出听证通知书，确定于9月11日召开听证会，并于次日送达六名股东的代理人韦庆岳及WBC公司代理人李某。在9月11日召开的听证会上，韦庆岳指出开发区分局未按法定期限提前告知其拟作出的行政处罚的内容和依据，故听证会定于9月25日再次举行。在9月25日召开的听证会上，原中钢公司六股东的代理人韦庆岳和曾党志对部分证据材料不予认可，认为原中钢公司与WBC公司签订的合同及双方往来邮件等证据均来自中国境外，需要经过公证认证以及翻译认证。此次听证结束后，开发区分局针对上述公证、认证等问题又补充收集证据，并于11月1日作出听证告知书，告知原中钢公司针对补充收集的证据进行听证。开发区分局分别以直接送达和邮寄送达的方式，将第二次听证告知书向原中钢公司六名股东进行送达，均未送达成功。在此过程中，开发区分局以不具有代理权限为由，未向六名股东委托的全权代理参与行政处罚听证活动的代理人曾党志、韦庆岳送达上述材料。2010年1月4日，开发区分局在其公告栏中发布听证公告，至1月20日，开发区分局视为原中钢公司放弃听证权利。同年1月25日，市工商局对原中钢公司作出被诉处罚决定，撤销对该公司所作的注销登记决定，并于同年2月5日将被诉处罚决定送达曾党志。原中钢公司六名股东对上述行政处罚决定不服，于同年3月9日向一审法院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1．行政处罚决定书送达回证。
2．WBC公司的举报材料。
3．行政委托书。
4．立案审批表、行政处罚案件有关事项审批表(包括两次听证告知书、延期结案审批)、行政处罚决定审批表。
5．原中钢公司的注销申请书及相关材料。
6．原中钢公司与WBC公司签订的合同以及有关仲裁问题的往来电子邮件。
7．李某(WBC公司委托代理人)的询问笔录及相关材料；郭某(原中钢公司法定代表人)的询问笔录及相关材料；陈某(原中钢公司指定仲裁员)的询问笔录及相关材料。
8．听证告知书、听证通知书、听证笔录及相关材料。
9．注销核准通知书。
10．申请书。
11．行政处罚听证告知书附页。
12．一次性告知单。
13．第五届第四次股东会决议。
14．备案通知书。
15．注销公告。
16．第五届第五次股东会决议及清算方案。
17．企业信息及工商档案。

(四)一审判案理由
北京市海淀区人民法院经公开审理认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十二条、第四十二条的规定，在本案涉及的行政程序中，被告拟对原中钢公司注销登记作出撤销的行政处罚，该处罚将会对该公司法人主体资格的存亡产生重大影响，因此，被告作出该处罚应当适用行政处罚听证程序以保障相对人权利的充分行使。
根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(以下简称《程序规定》)第二十七条、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》(以下简称《听证规则》)第七条第三款的规定，市工商局在准备再次举行听证程序的过程中，因对原中钢公司六名股东委托代理人的委托事项和权限的认识偏差而没有完全、合法地履行送达义务，因此市工商局送达第二次听证告知书的程序违反了相关法律规定，并由此导致六名股东丧失了对市工商局据以作出行政处罚的主要证据进行陈述、申辩和质证的权利。据此，市工商局在行政处罚过程中未能完全保障行政相对人的听证权利，系程序违法，应当予以纠正。

(五)一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目的规定，作出如下判决：
撤销被告北京市工商行政管理局于2010年1月25日作出的京工商经开分处字(2010)第1号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告北京市工商行政管理局负担。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人(一审原告)诉称
市工商局在原中钢公司丧失民事主体资格后作出的被诉处罚决定缺少法律依据，适用法律法规错误，且认定的事实错误，主要证据不足。六名股东对一审法院以市工商局实施行政处罚的程序违法为由，判决撤销该处罚决定的结果无异议，但认为市工商局对原中钢公司实施行政处罚的过程中还存在着认定事实依据不足、适用法律法规错误的问题，而一审判决对此却未予认定，因此一审判决存在部分认定事实错误的情形。据此，六名股东请求二审法院维持一审判决，更正一审判决认定事实的错误并完善应当适用的法律，同时判决由市工商局承担上诉案件受理费。
(2)上诉人(一审被告)诉称
一审判决认定事实不清，定性错误。1)市工商局对六名股东委托代理人的委托事项和权限不存在认识上的偏差，六名股东的委托授权中并未包含代为向工商行政管理机关申请举行听证的内容，因此，市工商局认为受托人无权代表六名股东签收《行政处罚听证告知书》(以下简称听证告知书)。2)即使受托人有权代为签收听证告知书，市工商局未向受托人送达该告知书而直接向六名股东送达的行为，也不会导致六名股东丧失对市工商局据以作出行政处罚的主要证据进行陈述、申辩和质证的权利。据此，市工商局请求二审法院撤销一审判决，维持被诉处罚决定。
(3)上诉人(一审原告)辩称
1)上诉人市工商局诉称其行政处罚程序合法与事实不符，上诉人市工商局的上诉理由不能成立。首先，上诉人市工商局宣布听证结束后再次发出听证告知书没有法律依据。其次，上诉人市工商局明知能够向答辩人直接送达相关法律文书而故意没有直接送达，剥夺了答辩人的合法权利，确属程序违法。2)撤销公司的注销登记不是行政处罚，上诉人市工商局以行政处罚方式撤销对原中钢公司的注销登记于法无据。

2．二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，除删去“2008年5月和8月，原中钢公司与WBC公司签订两份航次租船包运合同，约定合同期限至2013年12月31日止”的表述外，二审法院查明事实部分与一审相同。

3．二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：根据《行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，市工商局作出被诉处罚决定前应当适用行政处罚听证程序以保障相对人权利的充分行使。
参照《听证规则》第七条第三、四款及第十九条、第二十条规定，本案中，六名股东在行政处罚听证活动中向市工商局提交了授权委托书，在该授权委托书中明确授权曾党志、韦庆岳律师作为代理人参与听证活动，因此，曾党志、韦庆岳作为六名股东的代理人具有合法的代理权限。
本案中，市工商局未按照六名股东授权委托书中的授权向其代理人送达听证告知书，而是直接向六名股东送达听证告知书，在送达失败后又在开发区分局所在地的公告栏中进行公告送达并视为送达完成之行为未完全履行合法送达义务，其送达程序不符合法律规定，由此导致六名股东丧失了对市工商局据以作出行政处罚的主要证据进行陈述、申辩和质证的权利。因此，市工商局在行政处罚过程中未能完全保障相对人的听证权利，系程序违法。故一审判决撤销被诉处罚决定正确，应予支持。
关于原中钢公司在申请注销登记时是否存在违法事实，仍有待市工商局在完善处罚程序的基础上予以认定，故六名股东上诉要求更正一审判决认定事实错误的请求，法院不予支持。市工商局要求撤销一审判决、维持被诉处罚决定的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，法院不予支持。

4．二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人天津铁厂、王某、郭某、刘某、胡某、邓某、北京市工商行政管理局共同负担。

(七)解说
在查明事实部分中对证据所证明事实的表述上，一、二审法院存在一定差别，相对于一审判决，二审判决在文字表述上显得更为准确、谨慎。
本案主要的争议焦点在于对行政处罚听证程序中代理人权限的认定。
市工商局认为其对天津铁厂等六原告委托代理人的委托事项和权限上不存在认识偏差的主要理由在于，即便是一个行政处罚中出现多次听证，其各个听证程序是相互独立的，并且每个听证程序的开始都应当由案件当事人亲自向工商行政管理机关申请。本案中，市工商局先后向六名股东发出了两次听证告知书，其认为该两次听证告知书代表两次独立的听证，虽然第一次听证告知书送达六名股东后，六名股东委托了两名律师作为其代理人，但是在9月25日该次听证结束后，根据六名股东的授权委托书中对委托事项和权限的表述，即“全权代理，即有权参与听证活动，代为委托人承认、变更、放弃和行使陈述权、申辩权和质证权，依法维护委托人的合法权益”，市工商局认为，依据《听证规则》第十七条、第十九条的规定以及该授权委托书的内容，六名股东的委托代理人均无权代为申请新的听证，故其11月11日作出的听证告知书仍然向六名股东进行送达。
笔者认为，市工商局的上述观点不能获得支持。
首先，从行政处罚相对人权益保护的角度进行审视。公权力之行使应当受到限制，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法治的一项重要原则。《行政处罚法》第六条对行政处罚中相对人的陈述权、申辩权进行规定即是上述原则的具体体现。而听证制度则给予了行政处罚当事人提出申辩、发表意见的机会，是保障相对人行使陈述权和申辩权的重要方式之一。因此，行政处罚中听证制度的设立基点即是通过创设一个当事人陈述，申辩的渠道以实现对在行政处罚中处于弱势的当事人的权益进行保护。既然该制度倾向对当事人保护，自然不应在适用上对当事人过分苛责限制，这一点也应体现在当事人委托代理人参与听证的过程中。本案中，《听证规则》第十七条、第十九条的规定并未明确限制听证程序中当事人委托代理人的权限范围，所以并不能必然得出听证程序的开始必须由当事人本人申请的结论。因此，在法条尚有解释空间的情形下，应当依据听证制度设立的制度目标与宗旨来判断当事人之委托代理人的代理权限，即在本案中认可第一次听证告知后，根据六名股东的授权委托书，其代理人已获得了包括领取第二次听证告知书并申请参与之后召开的所有听证的完全权限，除非六名股东解除该授权。
其次，从发现真相，明晰事实的角度进行审视。虽然依照《行政处罚法》第四十三条的规定，听证程序最终形成的听证笔录只是对行政处罚的结果起到参考作用。但是，实际在听证中，经过行政处罚实施机关及当事人的参与及由当事人对拟作出行政处罚的事实、理由、依据进行质证，可以形成最接近行政处罚案件真实情况的反映。因此，行政处罚案件中的听证即便有多次，也不应该进行人为的区分隔离，而应将其统一为一个过程，即发现事实真相的过程。据此，在本案中，虽然市工商局认为其发出两次听证告知意欲组织两次听证，但是，应当认为该两次听证目的及程序均一致，可以视同为查明案件真实情况的一个听证过程，六名股东的代理人在获得参与听证的代理权限后，该委托授权的效力理应持续至包括案件中两次听证在内的整个听证过程的终结。
最后，从有效联系的角度进行审视。现代法律理念认为，在多种送达方式中，公告送达的送达效果最差，理应是穷尽所有可能的联系手段后仍旧不能将相关文书材料送达给当事人时才可能采取的方式。本案中，即便退一步说，市工商局委托的开发区分局不认可六名股东的委托代理人有权申请新的听证，其根据第一次听证通知书直接有效送达给六名股东代理人的事实也应当发现六名股东与代理人之间的联系是有效且畅通的，因此，当其无法将第二次听证告知书送达给六名股东本人时，也应通过联系六名股东代理人的方式与六名股东取得联系，这才是穷尽所有可能的方式的正当表现。但是，开发区分局却在可联系而未联系六名股东代理人的情况下，径直采取了公告送达的方式，这应当属于违反法律原则，自不会获得法院支持。
综上，一、二审法院以被诉处罚决定程序违法、未保障六名股东在行政处罚中的听证权利为由判决撤销被诉处罚决定正确。
（北京市第一中级人民法院　蔡锟）