(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：福建省厦门市中级人民法院(2010)厦行初字第3号判决书。
二审判决书：福建省高级人民法院(2010)闽行终字第42号判决书。

2．案由：工伤认定行政复议。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：铭扬(厦门)印刷包装有限公司(以下简称铭扬公司)，住所地：厦门市同安区同安工业集中区同安园202号广房。
法定代表人：姚某，该公司总经理。
委托代理人：张霖清，福建法正联盟律师事务所律师。
委托代理人：张某，福建法正联盟律师事务所实习律师。
被告(被上诉人)：厦门市人民政府，住所地：厦门市湖滨北路。
法定代表人：刘某，该市市长。
委托代理人：贾某，厦门市法制局工作人员。
委托代理人：林某，厦门市法制局工作人员。
第三人(被上诉人)：孔某，男，1989年出生，汉族，住河南省太康县。
委托代理人：李小军，北京市中银律师事务所厦门分所律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；审判员：纪赐进、陈穆峰。
二审法院：福建省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林爱钦；代理审判员：史寅超、许秀珍。

6．审结时间
一审审结时间：2010年6月2日。
二审审结时间：2010年7月15日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2010年2月8日，孔某向厦门市人民政府申请行政复议，2010年4月7日，厦门市人民政府厦府行复(2010)9号行政复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定撤销厦门市劳动和社会保障局第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，并责令厦门市劳动和社会保障局在收到行政复议决定之日起60日内依法重新处理。

2．原告诉称
第三人孔某于2008年2月27日在工作时被机器割伤后，于2009年11月9日向厦门市劳动和社会保障局申请工伤认定。厦门市劳动和社会保障局依法作出第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，决定对申请人的工伤认定不予受理。第三人不服该决定书于2010年2月8日向被告申请行政复议。被告以申请时应扣除因不可抗力耽误时间为由，于2010年4月7日作出《行政复议决定书》，决定撤销厦门市劳动和社会保障局第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，并责令厦门市劳动和社会保障局在60日内重新作出处理。原告认为第三人提出的工伤认定的时间已经超过法律规定的一年期限。法律规定的不可抗力主要包括以下几种情形：(1)自然灾害，如台风、洪水、冰雹；(2)政府行为，如征收、征用等；(3)社会异常事件，如罢工、骚乱。第三人孔某向法院提起诉讼的行为并不属于不可抗力的范围。因此，厦门市劳动和社会保障局作出的第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，厦门市人民政府作出的厦府行复(2010)第X号《行政复议决定书》决定撤销第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》是错误的。请求法院依法撤销被告作出的厦府行复(2010)第X号《行政复议决定书》。并判决被告承担本案诉讼费用。

3．被告辩称
(1)被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。孔某系铭扬公司的员工，其申请工伤认定的时限应扣除因劳动关系确认而申请劳动仲裁和提起民事诉讼的时间。(2)原告诉称理由不能成立。在起诉状中，原告并不否认工伤认定申请期限应扣除不可抗力耽误的时间，但认为不可抗力包括自然灾害、政府行为等，第三人孔某向法院起诉的行为不属于不可抗力范围。2008年12月25日起孔某因与原告间的劳动关系问题申请劳动仲裁、进行民事诉讼，劳动仲裁及司法审判均属国家机关行使公权力的行为，所需时间并非孔某所能控制，因此同样具有不可抗力性质。原告所述理由于法无据。恳请法院依法判决，维持被告作出的行政复议决定。

4．第三人述称
同意被告的答辩意见。厦门市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。

(三)一审事实和证据
福建省厦门市中级人民法院经公开审理查明：2008年2月27日14时30分许，孔某在铭扬公司工作时右手被机器割伤，经厦门鹭海医院诊断为右手1—5指离断伤。2008年12月25日孔某因劳动关系的确认问题，申请厦门市劳动争议仲裁委员会劳动仲裁。2009年2月25日厦门市劳动争议仲裁委员会作出厦劳仲案(2009)0394号裁决，认定孔某与铭扬公司自2006年12月起至今存在劳动关系。铭扬公司不服仲裁裁决提起民事诉讼，2009年6月9日厦门市同安区人民法院作出(2009)同民初字第1703号民事判决，判决驳回铭扬公司的诉讼请求。铭扬公司不服，提起上诉，2009年9月30日厦门市中级人民法院作出(2009)厦民终字第2395号民事判决，驳回铭扬公司的上诉，维持一审判决。2009年11月9日，孔某向厦门市劳动和社会保障局申请工伤认定，同年12月30日，厦门市劳动和社会保障局作出第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，认定自孔某受伤至提出申请时已超过1年的时间，根据《工伤保险条例》第十七条及《厦门市实施〈工伤保险条例〉规定》第十九条第(一)项规定，对孔某的工伤认定申请不予受理。2010年2月8日，孔某向厦门市人民政府申请行政复议，2010年4月7日，厦门市人民政府厦府行复(2010)9号行政复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定撤销厦门市劳动和社会保障局第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，并责令厦门市劳动和社会保障局在收到行政复议决定之日起60日内依法重新处理。
上述事实有下列证据证明：
1．行政复议申请书及附件，证实本案第三人孔某向被告提出行政复议申请。
2．行政复议答复通知书，证实被告依法通知厦门市劳动和社会保障局提交书面答复及作出不予受理决定的证据、依据及其他相关材料。
3．第三人参加行政复议通知书，证实被告通知铭扬公司参加行政复议活动。
4．行政复议答复及作出不予受理决定的证据及相关材料，证实厦门市劳动和社会保障局提交的行政复议答复书及作出不予受理决定的证据和相关材料，经复议审查，被告认为该不予受理决定不符合《工伤保险条例》立法原意和公平合理原则。
5．第三人答辩意见及相关材料，证实在被告指定的答辩期限内，行政复议第三人铭扬公司未提交答辩意见及证据材料，铭扬公司是在4月7日才邮寄出答辩书的，已经超过了答辩期限。
6．行政复议决定书，证实被告依法作出行政复议决定。
7．送达回证，证实被告依法向孔某、厦门市劳动和社会保障局、铭扬公司送达法律文书。

(四)一审判案理由
福建省厦门市中级人民法院经公开审理认为：本案争议焦点在于第三人孔某申请工伤认定的时间是否超过法定时限的规定。《工伤保险条例》的制定是为保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，使劳动者的权益得到更充分的保护，因此，对因正当理由而耽误申请工伤认定期限的普通劳动者应尽力维护其救济权利。根据《工伤保险条例》第十八条第(二)项的规定，提出工伤认定申请时应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料。本案第三人孔某就其与原告铭扬公司是否存在劳动关系问题存在争议，对此争议历经劳动仲裁和法院判决，因此，申请工伤认定的时限应扣除劳动关系确认所需要的时间，这也符合立法本意与公平合理原则。第三人于2008年2月27日受伤，2008年12月25日至2009年9月30日期间为第三人因劳动关系的确认申请劳动仲裁和提起民事诉讼的期间，属于申请期限的中断。劳动关系的确认判决发生法律效力后，第三人于2009年11月9日提出工伤认定申请，并未超过《工伤保险条例》第十七条的规定，原告主张第三人申请工伤认定的时间超过1年的期限，是对法规规定的简单理解，该诉求本院不予支持。被告所作的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。

(五)一审定案结论
福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持厦门市人民政府厦府行复(2010)9号行政复议决定。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
原审第三人孔某于2008年2月27日在工作时被机器割伤后于2009年11月9日向厦门市劳动和社会保障局申请工伤认定。上诉人认为原审第三人提出工伤认定的时间已经过法律规定的1年期限。法律规定的不可抗力主要包括以下几种情形：1)自然灾害，如台风、洪水、冰雹；2)政府行为，如征收、征用等；3)社会异常事件，如罢工、骚乱。原审第三人孔某向法院起诉的行为并不属于不可抗力的范围。因此，厦门市劳动和社会保障局作出的第2XXXXXXX7号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。一审判决维持厦门市人民政府作出的厦府行复(2010)第X号《行政复议决定书》是错误的，请求二审法院依法作出公正裁判，以维护上诉人的合法权益。
(2)被上诉人辩称
1)被上诉人厦门市人民政府没有提出答辩意见。
2)被上诉人孔某答辩称：其于2006年12月份进入铭扬公司务工，于2008年2月27日在上班时右手被机器切断致残已构成工伤。答辩人在工伤确认的过程中，历经厦门市劳动争议仲裁委员会仲裁及同安区人民法院、厦门市中级人民法院诉讼，最后好不容易得到司法机关的确认：双方存在事实劳动关系。一审判决认定该段确认劳动关系的期间应该排除在工伤认定1年的时限外，是完全正确的。上诉人的上诉理由缺乏任何事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律无误，请求驳回上诉，维持一审判决。

2．二审事实和证据
福建省高级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
福建省高级人民法院经审理认为：《工伤保险条例》的立法目的是保障因工伤遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，使劳动者的权益得到更加充分的保护。该条例规定工伤认定申请期限，目的也是为了及时保护受伤害职工的合法权益。因此，从保护劳动者合法权益出发，对因有正当理由而耽误申请工伤认定的劳动者，应尽力维护其合法救济权利，将因有正当理由而耽误的期间予以扣除，这不仅符合立法本意和公平合理原则，也符合国务院法制办对《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函的精神。由于劳动者与用人单位之间存在劳动关系是申请认定工伤的一个前提条件，因而，对因等待劳动关系确认而耽误工伤认定申请期限的，应当视为有正当理由，耽误的这段期间应当予以扣除。本案被上诉人孔某于2008年2月27日受伤，2008年12月25日就其与上诉人铭扬公司之间是否存在劳动关系，申请厦门市劳动争议仲裁委员会仲裁，因铭扬公司不服仲裁裁决提起诉讼，经法院审理于2009年9月30日作出终审判决。被上诉人孔某于2009年11月9日提出工伤认定申请，扣除2008年12月25日至2009年9月30日因确认劳动关系而申请劳动仲裁和提起民事诉讼的期间后，并未超过法定的1年期限。因此，被上诉人厦门市人民政府复议认为孔某提出的工伤认定申请并未超过1年申请时限，厦门市劳动和社会保障局以孔某提出的工伤认定申请超过1年期限为由作出不予受理决定，不符合《工伤保险条例》第十七条第二款立法原意和公平合理原则，被上诉人决定撤销厦门市劳动和社会保障局2XXXXXXX7号《不予受理决定书》，并责令厦门市劳动和社会保障局在收到行政复议决定书之日起60日内依法重新处理，并无不当。一审法院判决维持被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。

4．二审定案结论
福建省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

(七)解说
本案争议焦点是如何理解《工伤保险条例》第十七条第二款所规定的工伤认定申请时限，其在劳动关系纠纷处理期间是否中断？关于工伤认定申请时限有不同认识。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。有观点认为，工伤认定申请时限是除斥期限，为不可变的期限，期限一过权利就消失，不因任何事由发生中止、中断。而有的观点则认为，工伤认定申请期限如同行政诉讼起诉期限，可因不可抗力等事由而中断。
1．立法意图在于保障职工获得救治和补偿。如何理解工伤认定申请时限，是认定本案第三人是否超过法定时限申请工伤认定的关键所在。如果将1年的工伤认定申请期限理解为除斥期间，则该期限是对职工行使请求权的限制，超过期限再申请就不应再予以支持。如果将其理解为是为了督促职工行使职权，及时保护其合法权益而作的规定，就应当考虑无法行使申请权的例外情形。从《工伤保险条例》的立法目的看，是保障因工伤遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，使劳动者的权益得到更加充分的保护。因而，工伤认定申请期限的设定目的，也是及时保护受伤害职工的合法权益，而不是为职工主张工伤保险权益设置障碍。因此，对因有正当理由而耽误申请工伤认定的劳动者，应尽力维护其合法救济权利，将因有正当理由而耽误的期间予以扣除，这不仅符合立法本意和公平、合理原则，也符合国务院法制办对《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中指出的“申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间”的精神。本案第三人孔某就其与原告铭扬公司是否存在劳动关系问题存在争议，对此争议历经劳动仲裁和法院判决，因此申请工伤认定的时限应扣除确认劳动关系所需要的时间，这也符合立法本意与公平合理原则。
2．劳动关系纠纷处理是申请工伤认定的行权前提。申请工伤认定的权利是《工伤保险条例》赋予职工在发生工伤事故或被诊断、鉴定患职业病时的一项请求权，是之后工伤认定、伤残等级鉴定以及享受工伤保险待遇的源头，因而是《工伤保险条例》所规定的核心权利。但包括该申请权在内的所有请求权，均有其前提条件，只有在申请符合所有的法定要件时，该请求权才得以实现。例如，《工伤保险条例》第十八条规定了工伤认定申请时应当提交的材料，其中第(二)项规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料。但有时职工与用人单位是否存在劳动关系存在争议，因而该证明材料也就无法及时提供，甚至要经过漫长的仲裁与诉讼程序，这一期间可能远远超过1年。如果将1年的工伤认定申请时限理解为除斥期间，而不予扣除处理劳动关系纠纷的时间，实际上该请求权的行使就是空话。从法律法规赋予请求权的意图分析，请求权的行使期限，应当从当事人能够行使请求权之日起计算。如何请求权的行使条件尚未具备，就强求权利人行使，既不符合设置请求权的用意，也不是实事求是的态度。本案被上诉人孔某于2008年2月27日受伤，2008年12月25日就其与上诉人铭扬公司之间是否存在劳动关系申请厦门市劳动争议仲裁委员会仲裁，因铭扬公司不服仲裁裁决提起诉讼，经法院审理于2009年9月30日作出终审判决。被上诉人孔某于2009年11月9日提出工伤认定申请，扣除2008年12月25日至2009年9月30日因劳动关系确认而申请劳动仲裁和提起民事诉讼的期间后，并未超过法定的1年期限。
3．排除行权障碍是期限扣除的正当理由。如上所述，当法律法规规定了请求权行使的要件时，若该些要件存在争议需要处理从而影响请求权的行使，则该争议处理期间应当扣除，不计算在请求权的行使期限内。实践中，这类情形较多。例如，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中就规定，被拘留人被限制人身自由的，这期间可以在起诉期限内扣除。甚至还规定，不属于起诉人自身原因造成的时间耽误，亦应当扣除。这些都属于正当理由。如何判断是否是正当理由，不能局限于法条规定。如果不予扣除，将从根本上否认该请求权的，就应当认定有正当理由。每一个请求权的设置，无论法律条文是否有明文规定，都必然有一个潜在的前提，即在可能行使的情况下应当及时行使，而不是“在不可能行使的情况下也应当及时行使”。这些理由，除了事实上的障碍，如人身自由被限制，或发生了不可抗力，还有可能是法律上的障碍，如行权前提存在争议需要排除。如果将正当理由仅限于狭义的不可抗力，就很可能误解了法律法规设置请求权的意图。事实障碍与法律障碍同样并非当事人所能控制，均具有“不可抗”的性质。本案中，原告虽然不否认工伤认定申请期限应扣除不可抗力耽误的时间，但认为不可抗力只包括自然灾害、政府行为等，第三人向法院起诉的行为不属于不可抗力范围，该观点不应支持。
（福建省霞浦县人民法院　陈伏发）