(一)首部

1．判决书字号：四川省成都市锦江区人民法院(2010)锦江行初字第8号行政判决书。

2．案由：不予履行法定职责。

3．诉讼双方
原告：四川省成都市纺织品公司，住所地：成都市锦江区走马街53号。
法定代表人：李某，该公司总经理。
委托代理人：高筱平，四川建设律师事务所律师。
委托代理人：刘某，四川省成都市纺织品公司工作人员。
被告：成都市锦江区城市管理局，住所地：成都市锦江区龙舟路54号。
法定代表人：杜某，该局局长。
委托代理人：张某，成都市锦江区城市管理局工作人员。
委托代理人：李某1，成都市锦江区城市管理局工作人员。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：四川省成都市锦江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：魏要武；代理审判员：史晓莎；人民陪审员：吴宇斌。

6．审结时间：2010年3月2日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
四川省成都市纺织品公司(以下简称成都纺织品公司)于2009年8月3日向成都市锦江区城市管理局(以下简称锦江区城管局)提出履行法定职责清除违法构筑物的申请。锦江区城管局在成都纺织品公司起诉前未作出处理决定。

2．原告诉称
2007年12月24日，与成都纺织品公司相邻的成都友谊屋业开发有限公司和成都优联行物业管理有限公司组织人员在成都纺织品公司配电房大门前用钢板、钢管、水泥、砖块搭建构筑物，封堵大门。此后，成都纺织品公司一直要求相关部门清除该违法构筑物。由于锦江区城管局在公众信息网上公示的职能包括“集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准擅自修建的建筑物、构筑物，临街房屋破墙开店行为的行政处罚权；依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，故原告于2009年8月3日向锦江区城管局递交蓉纺办(2009)25号《关于敦请政府有关部门依法履行职责清除违法构筑物的请求》，但锦江区城管局一直未拆除该非法构筑物。成都纺织品公司认为锦江区城管局不履行职责的事实存在，请求人民法院判决锦江区城管局依法履行职责，立即撤除封堵自己配电房大门的违法构筑物。

3．被告辩称
在收到成都纺织品公司的举报后，锦江区城管局会同规划部门的工作人员前往现场进行调查，并安排成都纺织品公司到成都市规划局进行咨询，调查和咨询的结果为：该墙不能被认定为违法建设，不属于锦江区城管局应当拆除的违法建筑物或构筑物，请求人民法院驳回成都纺织品公司的诉讼请求。庭审中，锦江区城管局变更答辩意见称，根据《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，锦江区的城市管理行政执法工作应由成都市锦江区城市管理行政执法局(以下简称锦江区执法局)负责实施，锦江区城管局没有拆除违法建筑物、构筑物的职权。故本案中锦江区城管局作为被告主体不适格，请求人民法院驳回成都纺织品公司的起诉。

(三)事实和证据
四川省成都市锦江区人民法院经公开审理查明：2009年8月3日，成都纺织品公司向锦江区城管局递交蓉纺办(2009)25号《关于敦请政府有关部门依法履行职责清除违法构筑物的请求》，称成都友谊屋业开发有限公司和成都优联行物业管理有限公司组织人员在成都纺织品公司门口违法堆砌构筑物，封堵了配电房大门，故请求锦江区城管局清除违法构筑物。后因锦江区城管局收到申请却一直没有履行职责，成都纺织品公司遂向法院提起行政诉讼。
另查明，锦江区城管局在对公众开放的网站上介绍部门职能时载明：“锦江区城管局(区执法局)职能：锦江区城管局(区执法局)是成都市锦江区人民政府从事城市管理工作的职能部门……集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准擅自修建的建筑物、构筑物，临街房屋破墙开店行为的行政处罚权；依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。”
上述事实有下列证据证明：
1．2009年7月31日成都纺织品公司作出的蓉纺办(2009)25号《关于敦请政府有关部门依法履行职责清除违法构筑物的请求》。
2．2009年8月3日成都纺织品公司向锦江区城管局提交申请时的送文登记簿。
3．锦江区城管局网站页面打印件2页。
4．成都市人民政府办公厅成办发[2006]82号《关于印发成都市城市管理局(成都市城市管理行政执法局)职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。
5．锦江区城管局的组织机构代码证。
6．锦江区执法局的组织机构代码证。

(四)判案理由
四川省成都市锦江区人民法院经公开审理认为：锦江区城管局是成都市锦江区人民政府的组成部门，行使相应的行政管理职权。因其在对公众开放的网站上介绍锦江区城管局具有依照城市规划管理的相关规定对未经批准擅自修建的建筑物、构筑物实施行政处罚以及依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的职权，故成都纺织品公司基于该公示的信息向锦江区城管局提出清除违法构筑物的申请并无不当。锦江区城管局应当对成都纺织品公司的申请依职权作出处理决定或予以答复。锦江区城管局称在收到申请后已对成都纺织品公司进行口头答复，但成都纺织品公司对此不予认可，且锦江区城管局未提交相应证据予以证明，故法院对锦江区城管局的上述主张不予支持。对于成都纺织品公司请求判决锦江区城管局立即撤除封堵自己配电房大门的违法构筑物的诉讼请求，法院认为，锦江区城管局是否应该依法拆除违法建筑物及构筑物属于行政权的调整范围，应由锦江区城管局根据职责范围和具体的调查情况，按照相关规定作出处理决定，审判权和行政权有着各自的分工和调整范围，彼此不应僭越，不应由人民法院径行判决。

(五)定案结论
四川省成都市锦江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，作出如下判决：
1．责令被告成都市锦江区城市管理局于判决发生法律效力之日起2个月内，针对原告四川省成都市纺织品公司的申请作出具体的处理决定。
2．驳回四川省成都市纺织品公司的其他诉讼请求。

(六)解说
本案的审判要点是：行政管理职权应当来源于法律、法规、规章的授权，在规定范围内，行政机关不履行该职责即应被认定为不作为而被判决履行。但在法律、法规或规章已将某项行政管理职权授予特定行政机关的情况下，其他行政机关自认为具有该项行政管理职权，并在对公众开放的网站上公布该项职权，相对人基于对该公示的内容的信赖，向其提出履行职责申请时，法院应当判决被诉行政机关对相对人的申请作出处理决定。
1．行政不作为的前提是该行政机关具有某一法定职责
行政不作为是行政机关对法律、法规或规章规定其应当履行的某种义务明确拒绝履行、拖延履行或不予答复的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，法院应当作出责令其在一定期限内履行的判决。但很显然，这样做的前提是，被诉行政机关具有履行相对人起诉请求的行为的义务，即具有该法定职责，如果被诉行政机关不具备这样的职责，则不构成不履行法定职责。例如，相对人请求环境管理部门对被拐儿童进行解救，虽然从道义上讲环境管理部门应当与公安机关进行联系予以帮助，但因法律、法规或规章没有授予环境管理部门解救被拐儿童的权力，故法院不能作出责令履行的判决。
2．行政机关自认有行政管理职权并对外公示但与法律规定相悖的行政不作为案件仍应判决行政机关作出处理决定
本案中，法院查明，锦江区城管局与锦江区执法局是两个不同的单位，有各自的组织机构代码证和公章。2003年，成都市人民政府根据《国务院关于在成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的意见》制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，该办法第四条规定，“市、区执法局根据本办法规定的范围查处违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任”，同时，第十一条规定：执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，对违章建筑实施行政处罚。可见，在锦江区范围内，有权拆除违章建筑的行政机关是锦江区执法局，而锦江区城管局不具备上述职权。对于本案的处理有三种意见：
第一种意见认为，锦江区城管局没有拆除违章建筑的职权，成都纺织品公司向其递交申请属于申请对象错误。虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”，但由于成都纺织品公司从未向锦江区执法局提出过拆除违章建筑的申请，故而在本案中告知其变更被告并不妥当，应当直接裁定驳回起诉。
第二种意见与第一种意见相似，认为成都纺织品公司起诉的被告主体错误。但认为在行政法学上根据主动性的不同，对行政职责有两种划分：一是依申请的行政职责，即必须有相对人的申请，行政机关才能实施某种行政行为；二是依职权的行政职责，即不需要相对人的申请而依据法律等的相关授权，行政机关即可实施某种行政行为。根据这种划分，本案中拆除违章建筑应属于依职权而为的法定职责。所以成都纺织品公司无须以已向锦江区执法局提出过申请为起诉的前提，也就是说，法院应当告知成都纺织品公司变更被告，如果其不同意变更才能驳回起诉。
第三种意见认为，行政机关对外公示自己具有某项行政职责，相对人基于这一公示向行政机关申请履行职责并无不当，不能把行政机关过错的后果归于相对人，故本案不能驳回原告起诉，而应判决行政机关进行答复。
合议庭最终采纳了第三种意见。根据法院查明的事实，拆除违章建筑的职权归属于锦江区执法局，锦江区城管局自认为有上述职权是于法无据的。但锦江区城管局在对公众开放的网站上载明自己具有依照城市规划管理的相关规定对未经批准擅自修建的建筑物、构筑物实施行政处罚以及依法强制拆除不符合城市容貌、环境卫生标准的建筑物或者设施的职权，这个意思表示是明确的。普通民众不可能完全熟悉法律、法规或相关规定，在其看到该公示信息后自然会认为这个信息是合乎法律规定的，且完全有理由相信锦江区城管局应当受上述意思表示的拘束。成都纺织品公司正是基于对这一公示内容的信赖而向锦江区城管局提出申请。如果法院因锦江区城管局没有拆除违章建筑的法定职权而认定成都纺织品公司的申请有误，实际上就把锦江区城管局过错的后果交由成都纺织品公司来承担，这对原告来说过于苛刻。这样的裁判结果也只是机械地适用法律。同时，由于在实际工作中，锦江区城管局和锦江区执法局在人员和工作内容上有重合，法院不宜介入这两个单位的内部工作，替二者划分职责范围，故判决锦江区城管局对成都纺织品公司的申请作出处理决定最为妥当。至于如何处理是行政机关的行政职权，应由锦江区城管局根据职责范围和具体情况自行决定，法院不能越俎代庖。
（四川省成都市锦江区人民法院　史晓莎）