(一)首部

1．判决书字号：江苏省句容市人民法院(2010)句行初字第14号行政判决书。

2．案由：城建行政命令。

3．诉讼双方
原告：陈某，男，1965年生，汉族，句容市人，住句容。
被告：句容市规划局，住所地：句容市华阳西路。
法定代表人：陈某，该局局长。
委托代理人：程某，句容市规划局副局长。
被告：句容市城市管理局，住所地：句容市宁杭北路124号。
法定代表人：董某，该局局长。
委托代理人：徐某，句容市城市管理局局长助理。
两被告共同委托代理人：刘桂生，江苏刘桂生律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：江苏省句容市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王蔚；审判员：杨颖、赵海骏。

6．审结时间：2010年11月30日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2010年7月4日，两被告依据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，作出《限期拆除通知书》，责令原告在收到通知书之日起7日内自行拆除在句容市人民路进修学校以东路北侧搭建亭棚4间，面积约40m2。

2．原告诉称
首先，两被告所作《限期拆除通知书》无案号，不知是哪个行政部门作出的具体行政行为，且未履行听证程序亦未告知原告有复议和提起诉讼的权利。其次，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》于2004年2月1日施行，而原告亭棚建于1994年7月。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，两被告现在要求原告拆除亭棚不符合上述规定，且原告所建亭棚有与句容县城市规划建设管理综合执法大队签订的协议为凭，经过合法许可。故两被告所作《限期拆除通知书》在实体、程序方面均违法，请求法院依法予以撤销。

3．被告辩称
(1)被告句容市规划局辩称
原告于1994年7月在市人民路进修学校以东路北侧搭建亭棚4间，面积约40m2，至今未办理《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，原告搭建的亭棚属违法建设并且侵占了城市道路红线，无法采取改正措施消除对规划的影响，应当予以拆除。因此，被告与句容市城市管理局于2010年7月4日下发的《限期拆除通知书》是正当合法的。另外，该违法建设一直处于继续状态，不符合“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。《限期拆除通知书》未适用具体法律条款，存在瑕疵，两被告已于2010年7月20日撤销该通知书并送达原告。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。
(2)被告句容市城市管理局辩称
国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定：“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。”原告在市人民路进修学校以东路北侧搭建的4间亭棚至今未办理任何相关行政许可手续，属违法建设。同时该条例第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除……”《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第一款第(一)项规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由市容环卫管理部门按照以下规定处罚：擅自在城市街道两侧和公共场地搭建临时设施的，责令停止违法行为，限期拆除，处以300元以上3 000元以下罚款。依据上述条款，两被告所作《限期拆除通知书》是正当合法的。另外，两被告于2010年7月20日撤销了该通知书并送达原告。请求法院依法驳回原告的诉请。

(三)事实和证据
江苏省句容市人民法院经公开审理查明：1994年7月，原告陈某在句容市人民路进修学校以东路北侧搭建亭棚4间，面积约40m2。2010年7月4日，两被告以该建筑未经许可系违法建设为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，向原告下达《限期拆除通知书》，责令其在收到通知书之日起7日内自行拆除位于市人民路进修学校以东路北侧搭建的4间亭棚，面积约40m2。同月7日，原告向本院起诉要求撤销两被告作出的《限期拆除通知书》。审理中，两被告于同月20日作出《关于撤销〈限期拆除通知书〉的通知》，并于当日向原告送达。
上述事实有下列证据证明：
1．《限期拆除通知书》1份。
2．《关于撤销〈限期拆除通知书〉的通知》及送达回证各1份。

(四)判案理由
江苏省句容市人民法院经公开审理认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”之规定，两被告在各自权限范围内有对城乡规划、城市市容及环境卫生进行管理的行政职责。但两被告所作责令原告限期拆除所建亭棚的《限期拆除通知书》未适用具体法律条款，未告知原告享有陈述、申辩的权利，违反行政正当程序的要求，故两被告所作具体行政行为程序违法，应予撤销。鉴于两被告已于2010年7月20日自行撤销该《限期拆除通知书》，本案不具有可撤销的内容。现原告要求撤销两被告所作《限期拆除通知书》已无必要，故对原告的诉请本院不予支持。

(五)定案结论
江苏省句容市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第(二)项的规定，作出如下判决：
确认被告句容市规划局、句容市城市管理局于2010年7月4日作出《限期拆除通知书》的行为违法。

(六)解说
1．背景情况介绍
(1)限期拆除通知的性质认定。在规划等行政执法过程中，行政机关发现行政相对人违法建设，通常做法是责令改正违法行为，而作出《限期拆除通知书》，这既是对违法事实作出的一种认定，同时也规定了改正违法行为的具体期限，显然这是行政管理的一种最终行为。事实上，对规划法律范畴内的“限期改正”、“责令限期拆除”等具体行政行为的法律性质，理论界及实务界一直存有争议。有的认为属于行政处罚，有的认为属于行政强制，但笔者更倾向于认为“责令改正”的行为属于行政命令。所谓行政命令，是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示，在实践中经常以“布告”、“指示”、“通知”等名称出现，责令改正或限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复原状。就其内容而言，是由行政相对人自己进行一定的作为或不作为，并不科以新的义务，也不对相对人合法财产进行剥夺，其强制性特征相对较弱，与行政处罚、行政即时强制、行政强制有一定区别。
(2)针对本案《限期拆除通知书》而言，《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除的程序并未作出具体规定，这是否意味着就不必遵守任何程序，答案显然是否定的。法律在这一问题上存在漏洞，如何来进行填补，是值得探究的。为此国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政作了具体要求，其中重要的一条就是程序正当。因此，行政机关必须遵循上述相关规定。
(3)行政程序的基本要求，除遵循合法原则外，还应当遵循正当行政程序。正当法律程序原则最早起源于英国古老的自然正义原则，它的含义：一是任何人不应当成为自己案件的法官，二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。美国宪法在此基础上以成文法的形式明确规定了正当程序原则。在我国，程序正当原则是指：行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实和理由、根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。随着民主法治的推进，程序的正当性越来越为法治社会所需，并为《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》所确立。本案所涉及的就是一起典型的应当遵守正当行政程序要求的行政行为。
2．确立裁判要旨的理由
本案中两被告的具体行政行为是否合法以及是否符合正当程序要求是本案的焦点问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，两被告在各自的权限范围之内管理行政区域内的城乡规划及市容和环境卫生工作。行政机关在实施具体行政行为过程中应遵守法定的行政程序，即使行政程序规定的内容不明确具体，在对相对人科以较重义务时，也应遵循正当的行政程序，即履行告知、听证程序，这样才能最大限度地保护行政相对人的合法权益。
而本案中两被告在作出责令原告限期拆除所建亭棚的《限期拆除通知书》中，既未告知原告享有陈述、申辩的权利，又未适用具体法律条款，严重违反正当行政程序的要求，且适用法律错误，故该行政行为因程序严重违法、适用法律错误，应当予以撤销。但鉴于两被告在诉讼过程中于2010年7月20日已自行撤销该《限期拆除通知书》，故本案不再具有可撤销的内容，原告诉请要求撤销该通知已无必要，所以法院对原告的诉请不予支持。只能依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第(二)项之规定，判决确认两被告所作的《限期拆除通知书》违法。
3．运用裁判要旨应当注意的问题
(1)行政机关必须严格按照法定的程序实施行政行为，这不仅是依法行政的要求，也是保护公民合法权益的要求。行政程序是指行政主体实施行政行为时在时间和空间上所遵循的方式、步骤和顺序。在时间上体现为期限、次序等，在空间上体现为条件、方式等。行政程序的价值在于扩大公民参与行政权行使的途径，保护行政相对人的程序权益，同时兼顾提高行政效率的价值。行政程序不但应合法，而且应当正当。行政程序合法，是指行政主体所遵循的行政程序应当有法律依据，应当严格按照法律规定的方式、方法、步骤、次序、期限进行。正当性则主要体现在：在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据；告知行政相对人有为自己辩护的权利，行政主体应当听取行政相对人的理由。而本案中两被告在整个过程中仅仅作出一个通知，而没有履行告知其陈述、申辩权利的义务，不符合行政机关作出行政行为应当向行政相对人履行正当行政程序的基本要求，这显然和程序公正原则是相悖的。
(2)行政程序乃法律程序之一种，它具有技术和价值双重层面的意义。在技术层面上，行政程序即行政主体实施行政行为所应当遵循的方式和步骤，而任何行政行为的实施在客观上都有其一定的空间和时间的表现形式。从这一角度看，只要有行政行为的存在，就有行政程序的存在，正如任何事物的内容都离不开形式一样，任何行政行为也都离不开行政程序，行政实体必须通过一定的行政程序才能得以实现。在价值层面上，行政程序则不仅仅是实现实体或结果的技术性工具，它还有独立于实体而存在的价值内容。这种内在价值即程序自身的正当性，它主要取决于程序本身是否符合正义的要求，而并不取决于通过该程序所产生的实体结果如何；相反，程序的正义甚至决定着一种程序本身的正义，而这种程序的正义，意味着程序不是权力的附庸，而是制约专横权力的屏障。因此，正当的行政程序实质上是对个人自由提供的一种重要保障，是现代行政法治的核心要求。
（江苏省句容市人民法院　赵海骏）