(一)首部

1．判决书字号：广西壮族自治区河池市中级人民法院(2010)河市行初第1号行政判决书。

2．案由：矿产行政公告。

3．诉讼双方
原告：杨某，男，1968年生，汉族，住广西合山市。
委托代理人：黄里瑞，广西君健律师事务所律师。
被告：河池市国土资源局，住所地：河池市颐园路120号。
法定代表人：韦某，该局局长。
委托代理人：曹某，河池市国土资源局干部。
委托代理人：韦记明，广西博爱律师事务所律师。
第三人：广西河池市京鑫矿业有限公司。
法定代表人：刘某，该公司董事长。
委托代理人：眭某，广西河池市京鑫矿业有限公司职员。
第三人：河池市祥玉方解石有限责任公司。
法定代表人：王某，该公司经理。
委托代理人：陈素文，河池市河池法律服务所法律工作者。
第三人：广西河池市锦鑫方解石超微细粉有限公司。
法定代表人：蒋某，该公司经理。
委托代理人：葛展翅，广西博爱律师事务所律师。
第三人：河池市恒江矿业有限责任公司。
法定代表人：覃某，该公司经理。
第三人：涨某，男，1972年生，汉族，住广西兴县。
第三人：伍某，男，1969年生，汉族，住广西兴安县。
第三人：成某，男，1964年生，汉族，住广西兴安县。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：广西壮族自治区河池市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：言经超；代理审判员：申国毅、覃春燕。

6．审结时间：2010年9月21日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
河池市国土资源局于2010年6月1日作出的《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》。

2．原告诉称
2010年1月29日，被告所属的河池市国土资源交易与评估中心在《河池日报》刊登《河池市金城江区河池镇下莽洞石灰岩矿等五宗采矿权挂牌出让公告》。原告见报后，按公告的要求支付了资料费，取得相应的文件，并按被告要求交纳了保平乡号洞方解石矿采矿权竞买保证金24 325元和九圩镇雪洞方解石矿采矿权竞买保证金42 000元，共计66 325元。此外，原告还根据公告的要求，对以上两个方解石矿进行多次现场勘探，原告为此付出大量的人力、物力和财力。然而，在挂牌过程中，被告却于2010年3月5日给河池市国土资源交易与评估中心发出《河池市国土资源局关于暂停河池市金城江区白土景洞方解石矿等采矿权出让的函》，以采矿权出让前期费用需进一步核实为由，暂停了河池市金城江区白土乡景洞方解石矿、保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿三宗采矿权的出让工作。2010年6月1日，被告所属的河池市国土资源交易与评估中心重新在《河池日报》刊登《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》。在公告中，被告对竞买资格进行了变更，不但增加了只有在金城江区设立有方解石加工厂的企业和自然人才可竞买的条件，还要求参与竞买者认可并交纳保平乡号洞方解石矿的前期费用25.9万元和九圩镇雪洞方解石矿的前期费用48.8万元，两者共计74.7万元，否则，就不能参与挂牌竞买。被告擅自暂停挂牌交易并重新设定竞买条件的行为，严重违反《中华人民共和国行政许可法》等相关法律、法规的规定，侵犯了原告的合法权益。鉴于案件重大复杂，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》等法律、法规的规定，请求：(1)依法判决确认被告于2010年6月1日作出的《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》违法，并依法撤销该公告；(2)依法判令被告赔偿因其违法许可行为给原告造成的损失88 000元；(3)依法判令被告承担本案的诉讼费用和其他费用。

3．被告辩称
(1)被告2010年6月1日作出的《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》符合相关法律规定，不存在违法问题。2010年1月29日，被告所属的河池市国土资源交易与评估中心在《河池日报》刊登《河池市金城江区河池镇下莽洞石灰岩矿等五宗采矿权挂牌出让公告》。公告期间，开展前期工作的覃某、广西河池市锦鑫方解石超微细粉有限公司、覃某1分别对公告中的保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿、白土乡景洞方解石矿的前期费用提出异议。被告经审查，认为这三宗采矿权出让前期费用需进一步核实，故决定暂停此三宗采矿权的出让，并对三宗采矿权的前期费用进行了详尽、仔细的核查，并最终确认此三宗采矿权的前期费用。暂停挂牌是在充分考虑当事人意见、充分接受群众监督、充分保障群众利益的基础上作出的决定。在暂停挂牌期间，被告接收了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区矿产资源开发整合总体方案的通知》(桂某办发[2010]30号)。该文件对广西壮族自治区矿产资源开发整合提出以矿产资源规划为基础，与产业结构调整相协调，矿产资源勘查与开发相衔接，优化资源配置，资源效益与环境效益、安全生产相统一等原则。根据这一精神及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发[2005]第28号)、《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发[2006]第1X8号)、《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》(国土资[2009]第1X1号)等法规政策中关于矿产资源整合的要求以及河池市贯彻的矿产资源“就地注册、就地纳税、就地加工和深加工增值”原则，被告经集体讨论决定对金城江区保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿的竞买资格增设条件，竞买人须为在金城江区设有方解石加工厂的企业法人和自然人。综上，被告在开展前期工作人员对1月29日的公告提出异议后，暂停采矿权的出让，并在核实前期费用以及依法对竞买条件进行补充完善后重新公告恢复采矿权出让的行为，既符合相关法律、法规的规定，也充分贯彻了国土资源部、自治区人民政府、市人民政府的相关文件精神，不存在任何违反法律、法规的行为。(2)原告要求被告赔偿其损失88 000元，无事实和法律依据。我国国家赔偿法明确指出，获得行政赔偿的前提是行政机关在行使职权时具有违法行为，而被告在2010年6月1日作出《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》的行为中，不存在任何违法行为。在本案中，原告无任何证据证实，在其参与采矿权投标的过程中，受到任何直接损失。所以原告要求被告赔偿88 000元，无任何事实依据。恳请人民法院依法驳回原告全部诉讼请求，并由原告承担本案诉讼费用。

4．第三人述称
(1)第三人广西河池市京鑫矿业有限公司在庭审中述称，公司参加九圩镇雪洞方解石矿的竞买以后，已根据被告的要求交纳了各项费用共计53万元，并且已竞买成功，公司要求被告根据相关规定尽快办理采矿许可证，同时对本案过错方保留要求过错赔偿的权利。
(2)第三人河池市祥玉方解石有限责任公司在庭审中述称，河池市国土资源局于2010年6月1日作出的挂牌出让公告符合相关规定，公司对保平乡号洞方解石矿投入了大量的费用进行探矿，河池市国土资源局把公司产生的前期费用在公告中予以载明完全符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
(3)第三人广西河池市锦鑫方解石超微细粉有限公司、第三人河池市恒江矿业有限责任公司在庭审中述称，河池市国土资源局于2010年6月1日作出的挂牌出让公告符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。

(三)事实和证据
广西壮族自治区河池市中级人民法院经公开审理查明：2010年1月29日，被告委托其下属机构河池市国土资源交易与评估中心在《河池日报》刊登《河池市金城江区河池镇下莽洞石灰岩矿等五宗采矿权挂牌出让公告》，对包括河池市金城江区保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿等五宗采矿权挂牌出让。该公告载明：“中华人民共和国境内注册的企业法人或自然人(除法律另有规定外)均可竞买……金城江区白土乡景洞方解石矿、保平乡号洞方解石矿、金城江区九圩镇雪洞方解石矿的竞得人，必须要在金城江区设立有方解石加工厂，确保资源就地深加工。”原告见报后，按公告的要求支付了资料费，取得相应的文件，并按被告要求交纳了保平乡号洞方解石矿采矿权竞买保证金24 325元和九圩镇雪洞方解石矿竞买保证金42 000元，共计66 325元。在挂牌过程中，河池市祥玉方解石有限责任公司、广西河池市锦鑫方解石超微细粉有限公司对2010年1月29日公告的保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿的前期费用数额提出异议。被告遂于2010年3月5日给河池市国土资源交易与评估中心发出《河池市国土资源局关于暂停河池市金城江区白土景洞方解石矿等采矿权出让的函》，以金城江区白土乡景洞方解石矿、保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿等三宗采矿权出让前期费用需进一步核实为由，暂停了金城江区白土乡景洞方解石矿、保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿三宗采矿权的出让工作。2010年3月6日，河池市国土资源交易与评估中心在《河池日报》上刊登公告，终止金城江区白土乡景洞方解石矿、保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿三宗采矿权挂牌出让活动。2010年6月1日，河池市国土资源交易与评估中心重新在《河池日报》刊登《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》。在该公告中，被告对河池市金城江区保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让竞买人的资格进行了变更，由原来的“中华人民共和国境内注册的企业法人或自然人(除法律另有规定外)均可竞买”变更为“凡在金城江区设立有方解石加工厂(在河池市注册工商营业执照和办理税务登记)的企业法人或自然人(除法律另有规定外)均可竞买”。该公告同时规定：“竞买人在报名时，要认真了解原采矿权意向申请人前期产生的费用，并承诺承认前期发生的费用，交纳前期费用押金方可报名。前期费用分别为保平乡号洞方解石矿25.9万元；九圩镇雪洞方解石矿48.8万元。以上前期费用不包含在出让挂牌成交价中，出让挂牌成交后，在竞买人交纳的前期费用押金中扣除。”原告认为，被告擅自暂停挂牌交易，并重新设定竞买条件的行为，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定，侵犯了原告的合法权益，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1．土地交易程序指南资料费收据。
2．采矿权出让挂牌文件列表。
3．2010年1月19日《河池市金城江区河池镇下莽洞石灰岩矿等五宗采矿权挂牌出让公告》。
4．保平乡号洞方解石矿、九圩镇雪洞方解石矿采矿权竞买保证金收据及中国农业银行现金缴款受理回执。
5．《河池市国土资源局关于暂停河池市金城江区白土景洞方解石矿等采矿权出让的函》。
6．河池市国土资源交易与评估中心于2010年3月6日在《河池日报》上刊登的终止公告。
7．2010年6月1日《河池日报》刊登的《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》。
8．河池市祥玉方解石有限责任公司号洞方解石矿前期投入费用报告。
9．广西河池市锦鑫超微细粉有限公司雪洞方解石矿前期投入费用报告。

(四)判案理由
广西壮族自治区河池市中级人民法院经公开审理认为：根据国土资发[2003]第1X7号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第二条的规定，探矿权、采矿权招标拍卖挂牌活动，按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责组织实施。河池市国土资源局作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门在其颁发采矿许可证的法定权限内依法有权组织实施对号洞方解石、雪洞方解石两宗采矿权的挂牌出让活动，其主体资格适格。
矿产资源属于国家所有，由于矿产资源的有限性及不可再生性，我国矿产资源法明确规定，对矿产资源的开发利用实行统一规划、合理布局、合理开采、综合利用的方针。国土资源部门作为国务院授权的矿产资源主管部门，依法有权对矿产资源的开发利用活动进行监督和管理。同时，作为挂牌出让采矿权的行政主体，国土资源部门亦有权对参与采矿权挂牌出让的竞买人的资格作出符合矿产资源开发利用法定方针的条件限制，确保矿产资源得到合理的开采和利用。河池市国土资源局将号洞、雪洞两宗采矿权的竞买人的资格设定为“在金城江区设立有方解石加工厂的企业法人或自然人”，符合国务院对矿产资源开发提出的规模化、集约化的要求，符合河池市矿业生产“延长矿产资源产业链，就地加工增值”的基本政策，同时亦是行政机关合理行使自由裁量权的行为。该自由裁量权的行使并不违反相关法律、法规、规章和相关政策文件的规定，应当予以支持。
包括原告在内的各方当事人在庭审中均认可号洞方解石、雪洞方解石两宗矿产在前期勘探过程中产生了一定的费用，原告只是对前期费用的数额有异议。但从本案的实际情况来看，开展前期工作支出的费用并不是被告的行政收费。被告为了避免民事纠纷的发生、保护前期费用支出人的利益，同时也为了保证矿产资源得到顺利的开采和利用，根据前期费用支出人的要求核定前期费用的数额并在公告中要求报名竞买人“认真了解原采矿权意向申请人前期产生的费用，并承诺承认前期发生的费用”，亦不违反我国相关法律、法规的规定，不影响其所作公告行为的合法性。

(五)定案结论
广西壮族自治区河池市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告杨某的诉讼请求。

(六)解说
1．矿产资源挂牌出让公告行为的可诉性分析
行政公告行为不同于传统的行政行为类型化讨论中的行政行为，它具有主体的职权性、性质的多样性、方式的公开性三个特征。行政公告行为在性质上表现为具体行政行为、抽象行政行为、行政事实行为等多种形态。矿产资源挂牌出让公告作为行政公告行为中的一种，它究竟属于哪一种形态的行政行为呢？
在本案中，虽然2010年6月1日河池市国土资源交易与评估中心重新在《河池日报》刊登《河池市金城江区保平乡号洞方解石矿等两宗采矿权挂牌出让公告》，变更了竞买人的资格及条件，但总的来说挂牌公告所针对的对象仍是不特定的多数人，即只要是满足条件的主体均可以参与挂牌活动。从这一点看，该挂牌出让公告具有抽象行政行为的性质。相对地，挂牌公告也就不具有具体行政行为的性质。那么该挂牌出让公告行为是否具有行政事实行为的性质呢？所谓行政事实行为，是指行政主体不以产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。行政事实行为状态的公告是指行政主体以公开方式告知大众行政信息以及其他资讯，并不直接发生法律效果。它仅告知不特定相对人一定的事实，不设定特定相对人的权利和义务，自然对相对人也没有法律约束力。矿产资源挂牌出让公告是国土资源主管部门依据相关法律规范规定的程序，对矿产资源使用权有偿转移发布信息的针对不特定相对人的一种公权力行为，它并不直接对不特定相对人产生法律上的权利、义务，仅仅起到告知作用，只有在相对人参加挂牌出让活动时才会对特定的人产生法律效力。从这一层面讲，笔者认为，挂牌行为具有行政事实行为的性质。
在我国，依现行《行政诉讼法》的规定，司法审查的范围并不包括抽象行政行为和行政事实行为。对于行政事实行为，多数法官认为其并没有对相对人产生法律效果和约束力，因此，具有行政事实行为性质的挂牌公告不具有可诉性。但笔者认为，这是对行政事实行为不具有可诉性的片面理解。应该说，我们在认定具有行政事实行为性质的挂牌公告是否具有可诉性的问题上，不应该从该公告本身是否具有拘束力以及该公告涉及的对象是否特定这一层面进行分析，而应该以该挂牌公告行为是否对相对人的权利、义务产生实际影响为依据。具体应厘清本案中的挂牌公告的性质属于程序性事项还是实体性事项。从国土资发[2003]第1X7号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的具体规定来看，本案中的挂牌公告属于程序性事项；但是，从本案中挂牌出让公告对竞买人资格及条件进行设置的规定来看，该部分内容又涉及实体性的事项。挂牌公告是矿产资源出让的一个步骤，是判定矿产资源出让是否合法的程序之一。因此，笔者认为，在界定此类矿产资源挂牌出让公告的救济途径时，必须坚持以最大限度保护相对人权利为原则，尽量将有争议的此类公告纳入行政复议或行政诉讼体系。我们须确立这样的观念：即使是事实行为，若造成对人民权利的侵害或负担，而产生除去义务或损害赔偿义务时，则不应只视其为事实行为，而应允许相对人提起救济。
2．本案中行政机关作出的挂牌公告对竞买人的资格进行变更是否违法
2010年1月29日，被告作出的第一份公告载明竞买人资格为“中华人民共和国境内注册的企业法人或自然人(除法律另有规定外)”，而在2010年6月1日被告作出的第二份公告中，被告将竞买人资格变更为“凡在金城江区设立有方解石加工厂(在河池市注册工商营业执照和办理税务登记)的企业法人或自然人”。因此，本案原告提出，被告擅自对矿产资源竞买人的资格进行设置且自行变更竞买人资格违反国土资发[2003]第1X7号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四条规定的公开、公平、公正和诚实信用的原则。
那么，原告的诉求是否能够成立呢？《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第三条第三款规定：本办法所称探矿权采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。该条款并未规定行政机关可设置竞买人的资格。在《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第四节关于挂牌的具体程序的规定中亦未规定行政机关能对挂牌竞买人的资格进行设置。根据“法无明文规定即禁止”的原则，原告诉求确实有一定的理由。
但由于作为本案挂牌出让的标的物——矿产资源所具有的国有性、有限性及不可再生性的特点，我们在审查本案时不得不考虑处理此类案件的另一个重要标准，即行政机关作出的挂牌出让公告是否符合社会公共利益的要求。也就是说，行政机关作出的挂牌出让矿产资源的公告行为是否符合矿产资源的特性，是否能够使矿产资源得到最合理的开发与最有效的使用？
在对本案的审查中，我们发现方解石矿的开发和利用是一项严谨的活动，要对方解石矿进行有效的开发利用不仅要取得采矿许可，而且必须具备建设规划许可、环保许可、征地等各种条件。其中任何一个条件的缺失，都会造成方解石矿不能得到有效的开发与利用。在当地，已出现金城江区六圩镇凌洞等方解石矿因征地、环保许可、规划许可等原因造成竞买人取得采矿许可后，长期无法开采矿产资源的状况。因此，鉴于矿产资源属于国家所有，以及矿产资源的有限性及不可再生性，为了保证矿产资源的开发利用符合我国矿产资源法明确规定的“统一规划、合理布局、合理开采、综合利用”的方针，国土资源部门作为国务院授权的矿产资源主管部门依法有权对矿产资源的开发利用活动进行监督和管理。同时，作为挂牌出让采矿权的行政主体，国土资源部门亦有权对参与采矿权挂牌出让的竞买人的资格作出符合矿产资源开发利用法定方针的条件限制。综上所述，国土资源部门对参与采矿权挂牌出让的竞买人的资格作出符合矿产资源开发利用法定方针的条件限制，符合社会公共利益，河池市中级人民法院对本案作出驳回原告诉讼请求的判决是正确的。
（广西壮族自治区河池市中级人民法院　申国毅）