(一)首部
1.判决书字号:北京市平谷区人民法院(2010)行字第24号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:贾某,男,1965年出生,汉族,住辽宁省阜新市太平区。
委托代理人:张建华,北京市方桥律师事务所律师。
被告:北京市平谷区平谷镇人民政府,住所地:北京市平谷区府前西街。
法定代表人:付某,该镇镇长。
委托代理人:崔某,北京市平谷区平谷镇人民政府干部。
委托代理人:王振三,北京市时雨律师事务所律师。
第三人:刘某,女,1941年出生,汉族,住北京市平谷区。
委托代理人:梁秀稳,北京市柴傅律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市平谷区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:胡兰芳;人民陪审员:王启、张宝才。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2010年4月28日,北京市平谷区平谷镇人民政府(以下简称平谷镇政府)对贾某作出京平镇政发[2010]第25号《关于撤销贾某〈买房宅基地过户批示〉的决定》(以下简称被诉决定)。该决定主要内容为:平谷镇于2010年4月10日接到群众举报,举报原告于2000年6月28日购买下纸寨村村民刘某房屋一事。经查,原告系辽宁省人,不属于下纸寨村集体经济组织成员。原告于2000年6月28日取得《买房宅基地过户批示》属于骗取批准,违反了相关规定。经平谷镇政府研究决定,对原告骗取批准的《买房宅基地过户批示》予以撤销。
2.原告诉称
(1)被告程序严重违法。首先,被告在接到群众关于原告购买第三人刘某房屋涉嫌违法的举报后,未经受理程序,未通知原告,未给原告申辩机会,未经调查核实即作出被诉决定,从程序上剥夺了原告陈述和申辩的权利,明显违反依法行政和行政行为公开、公正的原则。其次,被告未依法向原告送达被诉决定。原告直到刘某持该决定向法院起诉返还房屋时才知道被告作出被诉决定。(2)被诉行政决定明显不适当。原告与刘某于2000年6月28日经村委会协调,在中证人和监证机关镇政府财政所的指导监督下签订《买卖房屋草契》,系双方真实的意思表示,《买房宅基地过户批示》亦系刘某办理,因此不能认定原告是骗取批准。请求法院撤销被告所作被诉决定。
3.被告辩称
(1)原告系辽宁省人,并非平谷镇下纸寨村村民,依据现行土地管理制度,原告无权使用该村集体土地作为自己的宅基地。(2)被告对于自己作出的行政行为有权予以撤销。被告于2000年6月28日根据原告的买房申请及村委会的意见作出《买房宅基地过户批示》,允许原告购买第三人的房屋并使用其宅基地以解决原告的住房困难。经人举报后,被告发现原告系辽宁省人,无权使用该村宅基地。在此背景下,被告自行撤销明显不当的《买房宅基地过户批示》,无须征求原告人的意见。法律只对较为重大、特殊的部分行政行为作出程序性规定,而针对被告自行纠正不当行政行为应当遵循何种程序,法律并无明文规定,因此不能认定被告程序严重违法。(3)被告已经向原告送达被诉决定。被告作出被诉决定后,当日委派工作人员前往送达。因未找到原告,遂委托村委会主任将被诉决定转交给原告,后者及时与原告电话联系,原告于次日上午从该村村委会领取被诉决定,故原告称被告未依法送达与事实不符。综上,请求法院驳回原告诉讼请求。
4.第三人述称
(1)原告为辽宁省人,冒充某镇某村村民,骗取平谷镇政府《买房宅基地过户批示》,事实清楚,证据确凿。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定,该批示为无效,应该予以撤销。(2)行政机关发现被许可人采取欺骗手段获取行政许可,有权予以撤销,法律对此没有特别的程序规定。(3)被诉决定已经送达原告,原告没有如实陈述。综上,请求法院维持被告所作决定,驳回原告诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市平谷区人民法院经公开审理查明:2000年6月28日,被告应原告买房申请为其出具《买房宅基地过户批示》。2010年4月28日,被告作出被诉决定,原告在民事诉讼中得知该决定后,向本院提起行政诉讼,请求撤销被诉决定。
上述事实有下列证据证明:
1.买房申请。
2.《买房宅基地过户批示》。
3.北京市平谷区人民法院开庭笔录。
(四)判案理由
北京市平谷区人民法院经审理认为:人民法院对具体行政行为是否合法进行审查时,审查内容包括实体和程序两个方面。被告为原告出具的《买房宅基地过户批示》中涉及宅基地使用行政许可的性质。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条关于作出行政许可的行政机关基于自身或者被许可人的原因可以或者应当撤销行政许可之规定,被告有权自行撤销其为原告出具的《买房宅基地过户批示》,但被告作出该撤销行为时应该遵循法定程序。《中华人民共和国行政许可法》中虽未明确规定撤销行政许可的程序,但该法“总则”部分第七条有关“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权”的规定应该适用于行政机关作出和撤销行政许可的行为。据此,本案中,被告基于原告原因作出不利于原告的撤销行政许可决定前,应该给予原告陈述、申辩的机会。但被告提供的证据材料对此重要程序并无反映,属程序违法。被告提出的针对其自行纠正不当行政行为应当遵循何种程序法律并无明文规定的主张不成立,本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第3目之规定,被告所作被诉决定应该予以撤销。本案被告已于2010年11月1日自行撤销被诉决定,原告不同意撤诉。
(五)定案结论
北京市平谷区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定,作出如下判决:
确认被告北京市平谷区平谷镇人民政府于2010年4月28日作出的《关于撤销贾某〈买房宅基地过户批示〉》违法。
案件受理费50元,由被告北京市平谷区平谷镇人民政府负担(限判决生效后7日内交纳)。
(六)解说
依法行政原则要求行政机关作出行政行为应遵循法定程序,行政执法程序越来越受到重视。然而,并非所有的行政行为都有相对应的程序规定,当没有明确的程序规定时,如何评价行政行为?本案中被告为原告出具的《买房宅基地过户批示》具有宅基地使用行政许可的性质,被告要撤销该行政许可的行为对原告基于该许可行为所取得的权益有直接影响,然而《中华人民共和国行政许可法》没有明确规定撤销行政许可的程序。本案争议的焦点就在于,如何判定被告所实施的撤销行政许可行为的合法性。
原告认为,被告应该给予原告陈述、申辩的权利,被告在原告并不知情的情况下即作出不利于原告的撤销决定,其程序违法;而被告则认为,法律并没有明确规定其作出撤销决定的程序,因此被告并没有违反法定程序。原、被告双方的观点恰代表了执法实践中针对这一问题的两种不同观点,前者反映了行政相对人为保护自身合法权益而对行政执法行为提出的要求,更符合依法行政原则;而后者则体现了“重实体、轻程序”的传统观念在行政执法实践中的影响,与依法行政原则背道而驰。
从世界范围看,正当程序原则已然成为法治国家普遍奉行的原则,即要作出对某人不利的行政行为时应该允许其发表意见,保证将受行政行为不利影响的当事人参与到该过程中来。从我国立法情况看,《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定:行政处罚遵循公正、公开的原则;第三十一条规定:行政机关在作出行政处罚决定前,应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利;第三十二条规定:当事人有权进行陈述和申辩。上述规定最早以立法形式对正当程序原则加以肯定。《中华人民共和国行政许可法》总则部分第五条规定,设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则;第七条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权,也体现了正当程序原则。因此,虽然《中华人民共和国行政许可法》赋予行政机关基于自身或者被许可人的原因撤销行政许可的权力,但该权力的行使应该遵循上述总则部分的规定。如上分析,目前“重实体、轻程序”的传统观念在执法领域还存在着相当的影响,在这种情况下,强调行政程序的履行更具有现实意义。本案中,被告撤销为原告出具的《买房宅基地过户批示》的原因是原告骗取批准,即是基于原告的原因作出对原告不利的撤销行政许可的决定,这意味着原告不仅要失去其所获得的行政许可利益,甚至还需要承担相应的法律责任,因此被告更应该给原告陈述、申辩的机会,让原告参与到撤销行政许可的程序中。这样的话,一方面保证原告参与程序的权利,另一方面也有利于被告查明案件事实,作出正确的决定。被告在没有原告参与的情况下径行作出撤销决定,既剥夺了原告的程序权利,又影响到原告基于被告行政许可行为所获得的实体权益。因此该撤销决定程序违法,不能得到法院的支持。
(北京市平谷区人民法院 胡兰芳)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第243 - 247 页