(一)首部

1．裁判书字号
一审裁定书：福建省宁德市中级人民法院(2010)宁行初字第2号行政裁定书。
二审裁定书：福建省高级人民法院(2010)闽行终字第62号行政裁定书。

2．案由：土地行政批复。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：黄某等60人，系宁德市第二建筑工程公司的职工。
共同委托代理人：江大成，福建宁川律师事务所律师。
被告(被上诉人)：宁德市人民政府，住所地：宁德市蕉城区署前路14号。
法定代表人：廖某，该市市长。
委托代理人：李某，男，宁德市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。
第三人(被上诉人)：陈某等7人。
共同委托代理人：胡志忠，福建名仕律师事务所律师。
第三人：福建省宁德市第二建筑工程公司，住所地：宁德市蕉城区东湖路8号。
法定代表人：林某，该公司总经理。
委托代理人：杨圣干，福建宁仁律师事务所律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：福建省宁德市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王嫔；审判员：黄冰凌；代理审判员：何如芬。
二审法院：福建省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林爱钦；代理审判员：史寅超、许秀珍。

6．审结时间
一审审结时间：2010年9月2日。
二审审结时间：2010年12月7日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
被告宁德市人民政府于2009年6月26日作出宁政地(2009)第2X9号《宁德市人民政府关于同意福建省宁德市第二建筑工程公司及蔡某等2户出让国有建设用地使用权变更登记的批复》，内容为：“福建省宁德市第二建筑工程公司及蔡某等2户：你们提出出让国有建设用地使用权变更登记的申请收悉。经研究，同意给予你们总面积为2 129.86平方米的出让国有建设用地使用权办理变更登记，原用途与使用期限不变(其中：蔡某、陈某1户为非交易变更登记，面积128.00平方米)；并给予蔡某等2户颁发《国有土地使用证》；同时，收回并注销颁发给原土地使用者福建省宁德市第二建筑工程公司及蔡某等户3本《国有土地使用证》。登记发证具体手续由市国土资源局依法办理。”

2．原告诉称
2002年年初，宁德市人民政府因拓宽东湖路拆迁宁德市第二建筑工程公司(以下简称二建公司)原办公大楼，并将坐落于城东路东侧的3亩出让地作价补偿给二建公司，但二建公司经理以明显低于市场的价格签订土地转让协议书3份，从中牟取不法利益，而被告却疏于审查，违反程序予以批复，准予转让、变更发证，严重侵害了企业和广大职工的合法权利。请求确认被告于2009年6月26日作出的宁政地(2009)第2X9号土地使用权变更登记的批复中涉及二建公司出让国有建设用地使用权变更登记的行政行为违法。

3．被告辩称
原告的起诉不符合法律规定，答辩人所作的具体行政行为是合法的，请求予以维持。主要理由是：(1)被告变更登记行为是依法进行的，并不存在违反登记程序的情况；(2)原告对原二建公司经理在转让涉案地块过程中的所作所为提出许多质疑，但其公司经理是否存在违法犯罪和转让行为是否具有民事法律效力，应当由司法机关依法认定。如果司法机关作出的认定会影响到登记行为的效力，被告将会依法作出相应处理。

4．第三人述称
第三人二建公司述称：(1)转让是经过公司职代会同意的，二建公司职代会是依法民主选举产生的；(2)原告认为第三人转让土地明显低于市价不客观，因为当时的市场价格就是那样。本案转让行为符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人陈某等7人辩称：(1)本案原告所称的二建公司经理涉嫌犯罪的事实不存在，有关部门也未对所谓土地非法转让案件进行侦查处理；(2)二建公司职工代表即股东代表在会上依公司章程对出售转让公司土地还债作出决议，是合法有效的；(3)第三人签订的3份转让协议书意思表示真实，权利、义务明确，内容合法、有效，没有违反法律的禁止性规定。

(三)一审事实和证据
福建省宁德市中级人民法院经公开审理查明：二建公司原为集体企业，1994年9月经宁德市体改委批准同意改组为股份合作制企业。2002年8月，宁德市蕉城区人民政府召开专题会议，议定因东湖路续建工程需要拆迁二建公司所有的两幢沿街综合楼，并决定将城东路东侧2 000平方米的土地(即本案讼争土地)作价补偿给二建公司。2002年8月，宁德市蕉城区城市道路工程建设指挥部与二建公司签订拆迁补偿协议。同年10月23日和2003年1月28日，二建公司分别与陈某等7人签订3份土地转让协议书，协议将补偿的这块土地转让给陈某等7人。2006年，二建公司领取了讼争土地的《国有土地使用证》。2009年5月，陈某等7人向宁德市人民政府申请变更土地登记。宁德市人民政府于2009年6月26日作出宁政地(2009)第2X9号《宁德市人民政府关于同意福建省宁德市第二建筑工程公司及蔡某等2户出让国有建设用地使用权变更登记的批复》，同意办理变更登记，同时收回并注销颁发给原土地使用者二建公司的《国有土地使用证》。登记发证具体手续由市国土资源局依法办理。同日，宁德市人民政府向第三人陈某等7人颁发宁某用(2009)第2XX4号《国有土地使用证》。黄某等60人不服，向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府于2010年1月20日作出闽政行复(2010)第第X号《行政复议决定书》，决定维持批复。原告黄某等60人不服，提起诉讼，请求确认批复中同意二建公司出让国有建设用地使用权变更登记的行为违法。
上述事实有下列证据证明：
1．国有建设用地使用权变更登记申请；
2．《国有土地使用证》。

(四)一审判案理由
福建省宁德市中级人民法院经公开审理认为：公民提起行政诉讼应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定：“股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”本案原告作为二建公司的职工，如果认为其作为公司股东的权利受到侵害，可以行使股东权利，依照法律或者公司章程的规定倡议公司召开股东会，形成股东会决议来决定公司是否起诉，其以自己的名义提起诉讼不符合法律规定，其主张具备原告诉讼主体资格依据不足，不予支持。

(五)一审定案结论
福建省宁德市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第(二)项、第四十四条第一款第(二)项的规定，作出如下裁定：
驳回原告黄某等60人的起诉。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
被上诉人对于上诉人属二建公司的职工没有异议，对二建公司属股份合作制企业没有异议。根据公司章程和改组批复可以确定公司中的集体股股份占90%以上，作为拥有二建股份合作企业90%财产权利的职工或称集体股的股东当然是直接利害关系人，有权向人民法院提起行政诉讼。
(2)被上诉人辩称
被上诉人宁德市人民政府认为，对于本案上诉人是否具备原告诉讼主体资格由法院进行裁定。
被上诉人陈某等7人认为，原告与本案没有直接利害关系，诉讼主体不适格。理由是：本案讼争之具体行政行为涉及二建公司与陈某等7人之间土地使用权转让变更登记。二建公司属股份合作制企业，其股东权利是通过二建公司全体职工大会选举职工代表暨股东代表行使。原告只是二建公司全体职工的小部分，与二建公司的权益并无直接利害关系。被告就二建公司土地使用权变更登记予以批复，并不直接涉及原告的权益，其诉讼主体不适格。
(3)第三人述称
第三人二建公司认为黄某等60人不具备本案原告诉讼主体资格。理由是：上诉人主张其以二建公司“集体股”股东的身份提起诉讼，而二建公司的前身为城镇集体所有制企业，现属于“股份合作制”企业。根据公司章程及《福建省城镇集体建筑企业股份合作制试行办法》的规定，二建公司的股份分为“集体股”和“个人股”。其中，集体股的股权属于原集体企业集体所有，上诉人虽然是二建公司的职工，但并不是公司的当然股东，不具备诉讼主体资格。

2．二审事实和证据
福建省高级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
福建省高级人民法院经审理认为：二建公司系经工商管理部门核准登记的股份合作制企业。上诉人作为该公司的职工，如认为行政机关的具体行政行为侵犯公司或职工的合法权益，既可以以公司的名义提起行政诉讼，也可以根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条的规定，通过企业的股东大会、股东代表大会、董事会，以企业名义提起诉讼。上诉人以职工自己的名义提起诉讼不符合法律的规定，不具备行政诉讼原告的主体资格。

4．二审定案结论
福建省高级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

(七)解说
本案是一起因公司职工不同意公司转让土地的行为而引发的状告市政府批准土地使用权变更登记行为的行政诉讼案件。其争议的焦点在于，作为股份合作制企业的职工是否具备本案的原告诉讼主体资格。对此，有两种不同的意见：
第一种意见认为，60名原告具备本案原告诉讼主体资格。理由是：(1)本案各方当事人对于原告属二建公司的职工没有异议，对于二建公司是由集体企业改制的股份合作制企业以及公司改组后集体股股份占90%以上没有异议。现集体股股东中的60位作为原告认为二建公司经理在处分公司土地的问题上严重损害公司集体利益，而被告未能依法审查而予以批准变更登记，原告当然是直接利害关系人，有权向人民法院提起行政诉讼。(2)《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第一百五十二条亦赋予股东起诉权，根据该条规定，公司股东为了维护公司利益有权以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。(3)本案原告在提起行政诉讼之前向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府予以受理并作出了予以维持的复议决定，该复议决定明确告知原告有权提起行政诉讼。因此，原告等人具备本案原告诉讼主体资格。
第二种意见认为，黄某等60人不具备本案原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，作为行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案原告作为二建公司的职工，认为公司的财产受到侵犯时，无权以自己的名义提起行政诉讼。理由如下：(1)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定：“股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”参照该条规定的精神，企业的股东如果认为其权利受到损害，不能以自己名义提起诉讼，而必须通过行使法定权利或者按照公司章程的规定通过股东代表大会或者职代会等机构以企业的名义来行使权利。(2)本案二建公司系集体企业改制而成的股份合作制企业，根据公司章程以及改制批准文件的规定，二建公司的股份由集体股、个人股两部分构成，其中集体股占90%以上。但根据二建公司章程的规定，这些集体股的所有权属于公司所有，并未量化到个人。原告虽然是二建公司的职工，但并不是公司财产的合法所有权人，被告的批复行为与二建公司形成法律上的利害关系，与原告之间并没有法律上的利害关系，原告无权以自己的名义提起诉讼。(3)根据二建公司章程的规定，股东代表大会是企业最高权力机构，它由全体股东组成。股东会表决时实行一股一票制，决议必须由代表2/3以上表决权的股东通过。本案原告人数为60人，根据其庭审中的陈述，二建公司的职工总人数为105人，即使职工是股东并有权起诉，根据上述规定，亦无法证明其表决权已经达到2/3以上。(4)本案二建公司性质为股份合作制企业，不能等同于《公司法》上的有限责任公司或者股份有限公司。《公司法》第一百五十二条规定的股东起诉权不能适用于本案，且该条亦规定了一个前置程序，本案原告亦不符合该前置条件。(5)福建省人民政府的《行政复议决定书》虽然告知原告具有诉权，但并不影响法院对其是否具备原告诉讼主体资格进行司法审查。
笔者同意第二种意见。行政诉讼原告资格的确定一直是行政诉讼理论与司法实践中的难点问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，作为行政诉讼的原告必须与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系。本案被告的批复行为涉及的是原告公司的利益，原告作为公司的职工并不能等同于公司。虽然该批复行为与原告也可能存在利害关系，但这种利害关系不是法律上的利害关系，原告无权以自己的名义提起行政诉讼。原告如认为行政机关的行政行为侵犯了公司或职工的合法权益，既可以以公司的名义提起行政诉讼，也可以根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条的规定，通过企业的股东大会、股东代表大会、董事会，以企业名义提起诉讼。因此，一、二审法院以原告无诉讼主体资格驳回原告的起诉是正确的。
（福建省宁德市中级人民法院　王嫔）