(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：湖北省宜昌市猇亭区人民法院(2009)犹行初字第3号行政判决书。
二审判决书：湖北省宜昌市中级人民法院(2010)宜中行终字第1号行政判决书。

2．案由：土地行政确认。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：盛某，男，1953年出生，汉族，住枝江市。
被告(被上诉人)：枝江市人民政府(以下简称枝江市政府)，住所地：枝江市胜利路26号。
法定代表人：孙某，该市市长。
委托代理人：杨某，枝江市农村经济经营管理局副局长。
被告(被上诉人)：枝江市农村经济经营管理局(以下简称枝江市农经局)，住所地：枝江市永厂路。
法定代表人：方某，该局局长。
委托代理人：黄某，农经局农民负担监督管理股股长。
第三人：盛某1，男，1957年出生，汉族，住枝江市。
第三人：枝江市七星台镇鲜家港村民委员会(以下简称鲜家港村委会)，住所地：枝江市七星台镇鲜家港村。
法定代表人：熊某，该村委会主任。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：湖北省宜昌市猇亭区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：宁晓云：审判员：邓希桥、沈苗苗。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘雪青；审判员：闵珍斌、曹斌。

6．审结时间
一审审结时间：2009年11月5日。
二审审结时间：2010年2月22日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年2月17日，鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》，将1.16亩“尖子田”发包给盛某1经营。同日，七星台镇镇政府向枝江市政府请示为盛某1登记发证。枝江市农经局编制了枝江市农村土地家庭承包经营权证登记簿，鲜家港村委会作为填表机关、七星台镇农村经营管理站作为见证机关，均在该登记簿上盖章确认。枝江市政府于同日签署意见，同意发证。同月19日，枝江市农经局填写了《农村土地承包经营权证》，并在填证机关栏加盖了公章，枝江市政府在发证机关栏加盖了公章，为盛某1颁发了《农村土地承包经营权证》。

2．原告诉称
枝江市政府、枝江市农经局在二轮延包工作期间，不以事实为根据，未依法行政，滥用职权，将原告父亲开垦后交给其经营的“尖子田”发包给盛某1，剥夺了其土地承包经营权，违背了村民代表大会研究的承包方案。枝江市政府、枝江市农经局为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》违反《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第十九条、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第三十八条的规定，其行为违法。要求撤销两被告为盛某1颁发的《农村土地承包经营权证》，确认盛某对1.16亩“尖子田”享有承包经营权；并要求两被告赔偿经济损失47 350元。

3．被告辩称
鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》后，七星台镇镇政府向枝江市政府请示颁证，枝江市农经局经审核符合条件后报请颁证，枝江市政府才为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》。在此过程中，两被告完全履行了法律规定的形式审查义务，形式要件完备，程序适当，颁证行为合法。两被告无行政过错，不应承担赔偿责任。

4．第三人述称
(1)第三人鲜家港村委会当庭述称：盛某与盛某1兄弟为“尖子田”的承包问题从2005年开始发生争议，村委会多次予以调解。对双方争议的“尖子田”，村委会在原陶家湖村一组召开了小组会，全组17户参加投票同意给盛某1承包经营，村里才与盛某1签订承包合同。
(2)第三人盛某1未发表意见。

(三)一审事实和证据
湖北省宜昌市猇亭区人民法院经公开审理查明：盛某与盛某1系同胞兄弟，与父亲盛某2均系原陶家湖村一组村民。1982年至1997年第一轮农村土地承包期间，盛某2开垦了一块地名为“尖子田”的杨某1，由盛某1承包耕种。1999年盛某1连地带房卖给同组村民周某，但盛某2不同意出卖“尖子田”。2000年至2001年，该“尖子田”由盛某2承包耕种，2002年至2005年上半年度转由盛某承包耕种，现由购房人耕种。1997年至2004年，无论谁耕种“尖子田”，均与原陶家湖村村委会签订年度农业承包合同，但未取得土地承包经营权证。
村组合并后，原陶家湖村并入鲜家港村。2005年4月，鲜家港村开展完善农村土地二轮延包工作。4月12日村民代表大会及党员会一致通过二轮延包方案，延包方案为：“对原林场、陶家湖村没有搞二轮延包的，按照合法的程序进行确地确权，按照权证到户的要求做好完善工作。”在落实中，盛某和盛某1均认为“尖子田”的承包经营权归己所有，双方发生争议。2009年2月17日，鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》，将争议的“尖子田”发包给盛某1经营，登记面积为1.16亩。同日，七星台镇镇政府向枝江市政府请示为盛某1登记发证。枝江市农经局编制了枝江市农村土地家庭承包经营权证登记簿，枝江市政府于同日签署意见，同意发证。同月19日，枝江市农经局填写了《农村土地承包经营权证》，并在填证机关栏加盖了公章，枝江市政府在发证机关栏加盖了公章，为盛某1颁发了《农村土地承包经营权证》。盛某对枝江市政府和枝江市农经局为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》的行为不服，以枝江市政府和枝江市农经局为被告，提起行政诉讼，要求撤销两被告为盛某1颁发的《农村土地承包经营权证》，确认盛某对1.16亩“尖子田”享有承包经营权；并要求两被告赔偿经济损失47 350元。
上述事实有下列证据证明：
1．2009年2月17日鲜家港村委会与盛某1签订的《农村土地承包合同》。
2．2009年2月17日七星台镇镇政府给枝江市政府提交的《关于处理盛某与盛某1土地纠纷的请示》。
3．枝江市农村土地家庭承包经营权证登记簿。
4．2005年4月12日《鲜家港村依法完善农村土地二轮延包工作实施方案》。
5．盛某1的《农村土地承包经营权证》。

(四)一审判案理由
湖北省宜昌市猇亭区人民法院经公开审理认为：枝江市政府、枝江市农经局作为《农村土地承包经营权证》的发证、填证机关，其被告主体资格适格。盛某1作为鲜家港村委会的村民，有权在鲜家港村承包经营土地。按照《农村土地承包法》第二十二条的规定，在鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》后，盛某1作为承包方即取得了1.16亩“尖子田”的承包经营权。《农村土地承包经营权证》的颁发，以土地承包合同的生效为前提。在鲜家港村委会、七星台镇镇政府和枝江市农经局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。盛某要求法院确认其对争议土地享有承包经营权，不属于本案审理范围，不予审理。盛某提供的证据不能证明枝江市政府及枝江市农经局侵害了其合法权益，其关于行政赔偿的请求不予支持。

(五)一审定案结论
湖北省宜昌市猇亭区人民法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第二十二条第一款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，作出如下判决：
驳回盛某的诉讼请求。
案件诉讼费50元，由盛某负担。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
枝江市政府、枝江市农经局在二轮延包工作期间，不以事实为根据，未依法行政，滥用职权，为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》违反了《农村土地承包法》第十九条、《土地管理法》第三十八条的规定，其行为违法。其上诉请求与一审相同。
(2)被上诉人辩称
1)枝江市政府答辩称，鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》后，七星台镇镇政府向枝江市政府请示颁证，枝江市农经局经审核符合条件后报请颁证，枝江市政府才为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》，其行为合法。枝江市政府无行政过错，不应承担赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。
2)枝江市农经局的答辩意见、鲜家港村委会的述称意见与枝江市政府相同。

2．二审事实和证据
湖北省宜昌市中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为：本案被诉具体行政行为是枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》，该行为的性质属于行政确认。该行政确认行为本身并未直接处分盛某或盛某1的农村土地承包经营权，也不会产生新的农村土地承包经营法律关系。枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》的行政确认行为，其性质决定了枝江市政府、枝江市农经局在颁证前，只能进行相关的形式审查，而不能对鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》的实体内容进行审查。在与盛某1签订《农村土地承包合同》后，鲜家港村委会将盛某1承包1.16亩“尖子田”的相关材料报七星台镇农村经营管理站，七星台镇农村经营管理站经初审后，申请枝江市政府为盛某1发证。在枝江市农经局审核符合条件并登记后，枝江市政府为盛某1颁发了《农村土地承包经营权证》，上述程序符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，其行为合法。
在鲜家港村委会与盛某1签订的《农村土地承包合同》未被撤销的情况下，盛某请求法院确认其对1.16亩“尖子田”享有承包经营权，法院不能支持。枝江市政府、枝江市农经局作出的行政确认行为未被确认违法，盛某有关赔偿经济损失的请求也不能得到支持。

4．二审定案结论
湖北省宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人盛某负担。

(七)解说
本案有两个问题需要进行分析：
1．本案被诉具体行政行为的性质以及司法审查的相应标准
本案被诉具体行政行为是枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》的行为，该行为的性质属于行政确认。所谓行政确认，是指行政主体依法对相对方既有的法律地位、法律关系或法律事实进行辨别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。该类具体行政行为是对既有的法律地位、法律关系或法律事实的一种确定，其本身并不产生新的基础法律关系和法律事实。本案枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》属于典型的行政确认行为，其性质、作用和后果可从相关法律条款中得到印证。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”依据该条款规定，盛某1取得本案1.16亩“尖子田”的承包经营权，是在其于2009年2月17日与鲜家港村委会签订《农村土地承包合同》时，而不是在枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》时。在盛某1与鲜家港村委会已形成农村土地承包法律关系后，枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》，仅仅是以该合同为根据而进行的一种对外确认、宣告，该行为本身并未直接处分盛某或盛某1的农村土地承包经营权，也不会产生新的农村土地承包经营法律关系。
枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》的行政确认行为，其性质决定了枝江市政府、枝江市农经局在颁证前，只能进行相关的形式审查，而不能对鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》的实体内容进行审查。也就是说，枝江市政府、枝江市农经局只能对比如承包土地是否位于鲜家港村内、盛某1是否属于鲜家港村村民、合同是否是鲜家港村委会与盛某1签订等形式合法性进行审查，而不能对鲜家港村委会是否应将1.16亩“尖子田”发包给盛某1进行审查。依据《农村土地承包法》的规定，鲜家港村委会与盛某1签订《农村土地承包合同》的实体内容正确与否，只能在相关当事人申请或是提起民事诉讼后，由农村土地仲裁机构或是人民法院审查。枝江市政府为盛某1颁发《农村土地承包经营权证》前，相关机关按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定履行了相应的形式审查程序，因此枝江市政府为盛某1颁证的行为合法。
2．本案盛某的权利应如何主张及本案应采取何种判决形式
在农村土地承包中，一方面存在着发包方和承包方的农村土地承包合同法律关系，同时也存在地方人民政府为承包方颁发《农村土地承包经营权证》或《林权证》的具体行政行为，这就有可能产生民事案件与行政案件交叉的现象。国家取消农业税后，农民耕种土地能获取更大的收益，因而导致涉及农村土地承包的民事、行政案件大量增加，而涉及农村土地承包方面的民事与行政交叉案件也日益增多。它们在具体表现上可划分为以下两类：
(1)以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的农村土地承包交叉案件中，行政争议的解决取决于土地承包法律关系的合法性，土地承包法律关系的合法性是行政争议处理的前提条件。主要表现为在对政府颁证行为提出行政诉讼过程中，利害关系人对土地承包法律关系提出异议，而行政案件的审查，要以该土地承包法律关系的审理为前提。这在农村土地承包经营权侵权和流转纠纷中较为常见。例如，原土地承包人对新承包人取得的《农村土地承包经营权证》提起行政诉讼，请求撤销该行政颁证行为，如果原土地承包人不是仅仅对政府的形式审查本身提出异议的话，该行政争议必须以土地承包法律关系的审理为前提。这类案件的本质其实还是发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。但在这类案件审理中，民事争议具有核心地位，是行政审判的前提，不解决民事争议，行政诉讼无法继续进行，或没有进行下去的必要。
(2)以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的农村土地承包交叉案件通常出现在民事诉讼过程中，主要表现为在涉及土地承包合同的民事案件审理过程中，土地承包方对政府的不依法颁证行为不服，或是一个承包方对政府为其他承包方颁证的行为不服提起行政诉讼。此时民事争议的解决须以行政行为的合法性为前提，行政行为的合法性处于核心地位。例如，发包方就同一土地签订两份承包合同，而其中一个承包方取得了《农村土地承包经营权证》，另一承包方对该《农村土地承包经营权证》提出行政诉讼的，就应等对该《农村土地承包经营权证》的行政诉讼结束后，才能继续对土地承包法律关系进行审理。
在上述两类涉及农村土地承包的民事、行政争议交叉案件中，当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，就有一个先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼、先审理民事诉讼还是先审理行政诉讼的问题。在遵循基础法律关系优先审理原则的情况下，该问题是比较容易得出结论的。以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，如果当事人先提起民事诉讼，法院可直接审理，不因其他当事人对行政颁证行为的抗辩而中止诉讼；如果当事人先提起行政诉讼，法院可告知其应先解决民事争议，待民事争议解决后，再提起行政诉讼；如果已经受理行政诉讼，则应先中止行政诉讼程序，待民事争议案件有裁判结果后，再恢复行政诉讼程序，也就是“先民后行”。而在以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件中，则刚好相反，应当“先行后民”。
从本案事实看，盛某提起诉讼的核心是对盛某1承包1.16亩“尖子田”有异议，其认为1.16亩“尖子田”应当由其承包经营，其主张的是一个涉及实体承包关系的问题。那么本案的基础法律关系就是鲜家港村委会与盛某1签订的《农村土地承包合同》，因此本案属于以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件。在对基础法律关系进行判断后，一、二审法院在行政诉讼审理过程中，专门告知盛某，只有等待土地承包合同的民事争议解决后，才能解决行政颁证行为的合法性，但盛某对此明确拒绝。考虑到法院一旦维持本案的行政颁证行为，可能会对盛某主张民事权利产生一定的影响，故法院作出驳回其诉讼请求的判决，该判决形式不会对其主张民事权利产生障碍。
综上，一、二审判决是正确、合适的。
（湖北省宜昌市中级人民法院　闵珍斌）