(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:浙江省慈溪市人民法院(2010)甬慈行初字第8号行政判决书。
二审判决书:浙江省宁波市中级人民法院(2010)浙甬行终字第81号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):慈溪市华侨搪瓷厂,住所地:浙江省慈溪市庵乘镇庵余公路298号。
被告(被上诉人):慈溪市国土资源局,住所地:浙江省慈溪市浒山街道南二环线。
第三人(被上诉人):慈溪市庵东镇人民政府,住所地:浙江省兹溪市庵东镇邮电西路。
5.审判机关和审判组织
一审法院:浙江省慈溪市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周红;人民陪审员:胡海珍、孙建武。
二审法院:浙江省宁波市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈碧儿;审判员:陈信根;代理审判员:陆玉珍。
6.审结时间
一审审结时间:2010年3月10日。
二审审结时间:2010年6月3日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告慈溪市国土资源局于2009年10月9日就慈溪市庵东大会堂土地使用权调查结果发布公告,告知若对公告内容有异议,应在公告后15日内向土地所在地镇(街道)国土资源所提出书面异议及证据,再行复核。同月21日,原告慈溪市华侨搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界址内容不相吻合为由,向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。在原告起诉前,被告未告知原告复核结果。
2.原告诉称
原告厂房与庵东大会堂相邻。2009年9月,庵东大会堂被拆,其宗地的使用权亦将进行转让。被告于2009年10月9日就庵东大会堂宗地的使用权调查结果作了公告。原告发现公告地块的南址与原告拥有土地使用权的土地北址相冲突,故于同月21日向被告及庵东镇国土资源所提出书面异议,要求被告对争议宗地进行调查。但是,被告对该宗地争议未作出任何调查处理和回复。被告行为违反国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定,系典型的行政不作为。故原告诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。
3.被告辩称
(1)原告于2009年10月21日提出的书面异议并非土地争议调查处理申请。一方面,被告于2009年10月9日发布的公告并非属于土地登记过程中的确权公告,而是对已确权土地使用权的登记权属内容进行的再告知。另一方面,原告异议未载明法律规定的相关内容,不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的申请形式要求。被告无法从原告异议中判读出原告是否提出进行争议土地调查的要求。原告却要求法院根据《土地权属争议调查处理办法》判令被告不作为,于理不通,于法无据。(2)对原告反映的其与庵东大会堂界址争议问题,被告已积极调处、认真反馈。为顺利推进庵东大会堂地块的土地收储,也为及时化解原告等异议及纠纷,被告对该宗地进行了实地勘测,收集相关资料进行核对比照,委托相关机构进行勘测复核,并由被告相关科室及庵东镇国土资源所多次当面解释。综上,被告不存在不作为情形,请求驳回原告诉讼请求。
4.第三人述称
庵东大会堂宗地四至清楚,与原告不存在土地使用权争议,现实中大会堂宗地与原告宗地以墙相隔,界址清晰;被告不存在不作为情形,同意被告答辩意见。
(三)一审事实和证据
浙江省慈溪市人民法院经公开审理查明:1995年,慈溪市人民政府核准土地登记,确认庵东大会堂的土地使用权人为慈溪市庵东镇人民政府(原庵东区大会堂),明确该宗地南面界线为:东段工艺编织厂墙外侧;西段工艺编织厂围墙外侧;邻联丰工艺编织厂。1996年,因慈溪市联丰工艺编织厂转让土地使用权,原告取得慈国用(1996)字第0XXXX1号《国有土地使用证》。该证登记的土地四至中北面界址为:3—10界线,至大会堂墙壁外侧,该文字描述与土地证所附宗地图不一致。2009年10月9日,被告慈溪市国土资源局发布公告,公告内容为:根据《土地登记办法》、《浙江省土地登记办法》等法律、法规的规定,现将慈溪市庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果公告如下……若对公告内容有异议,请于公告后15天内向土地所在地镇(街道)国土资源所提出书面异议及证据,再行复核;公告期满没有异议的,将准予发证。公告同时载明土地坐落、宗地号、宗地面积、土地性质、用途以及宗地四至;其中公告的庵东大会堂南面界址为:他(围)墙外侧,邻慈溪市华侨搪瓷厂。同月21日,原告慈溪市华侨搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界址内容不相吻合为由,向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。2009年12月25日,原告提起行政诉讼,诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。在原告起诉前,被告未告知原告异议复核结果。2009年12月31日,被告委托慈溪市宇科勘测设计有限公司对原告宗地进行了勘测。庭审中,被告出示了《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》,并明确表示:慈溪市庵东大会堂宗地土地使用权界址明确,其南面界线为原告慈溪市华侨搪瓷厂(围)墙外侧,邻原告;原告土地证北面界线文字描述错误,应以宗地图为准。
上述事实有下列证据证明:
1.公告1份,原告提供,公告系被告慈溪市国土资源局发布,公告内容为慈溪市庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果。
2.异议书1份,原告提供,在该异议书中原告提出公告的界址内容与原告土地产权证所载明的界址内容不相吻合。
3.慈国用(1996)字第0XXXX1号《国有土地使用证》1份,原告提供,该证登记的土地四至中北面界址为:3—10界线,至大会堂墙壁外侧,该文字描述与土地证所附宗地图不一致。
4.庵东大会堂土地登记资料1份,被告提供,该资料记载庵东大会堂的土地使用权人为慈溪市庵东镇人民政府(原庵东区大会堂),宗地南面界线为:东段工艺编织厂墙外侧;西段工艺编织厂围墙外侧;邻联丰工艺编织厂。
5.《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》1份,被告提供,该告知书是由被告于2010年1月制作,其主要内容为:慈溪市庵东大会堂宗地土地使用权界址明确,其南面界线为原告慈溪市华侨搪瓷厂(围)墙外侧,邻原告;原告土地证所载明的北面界线文字描述错误,应以宗地图为准。
(四)一审判案理由
浙江省慈溪市人民法院经公开审理认为:庵东大会堂宗地的土地使用权虽已经登记发证,但根据被告发布的公告内容,原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利,被告应履行复核的职责。公告对被告具有约束力。公告没有明确复核的期限,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款之规定,行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2009年10月21日向被告提出涉案土地使用权的书面异议,至其于2009年12月25日起诉时,已超过60日的期限。被告在原告起诉前未对争议土地作出调查处理结论,应认定被告存在不履行职责的行为。但被告在本次诉讼中已就原告异议明确告知调查处理结果,故再责令被告对涉案争议土地作出调查处理已无实际意义。在审理过程中,经法院释明,原告仍坚持诉请被告对涉案争议土地作出调查处理,故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款之规定,应确认被告未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。至于被告关于原告异议不符合土地权属争议调查处理申请的辩称,法院认为,虽然原告所提异议并非处理土地权属争议的申请,对已依法登记发证的土地权属争议,也不适用土地权属争议处理的相关规定,但公告内容为被告设定了复核的义务,被告应受公告约束,履行复核的职责,即对原告提出的土地使用权异议重新进行调查核实,并将复核结果告知原告。被告虽辩称对原告反映的争议土地问题,其已积极调处、认真反馈,但无相应证据证实,故被告辩称不能成立。
(五)一审定案结论
浙江省慈溪市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项的规定,作出如下判决:
确认被告慈溪市国土资源局未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。
本案案件受理费50元,由被告慈溪市国土资源局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
原审判决认定事实错误,庵东大会堂宗地的国有土地使用权证记载的南面界线经过了涂改,真实记录应为“自墙外侧”。原审法院没有听取原告的陈述,程序严重违法;请求二审法院重新确认事实,继续责令慈溪市国土资源局履行对涉案土地进行调查处理的法定职责。
(2)被上诉人辩称
1)被上诉人(原审被告)的答辩意见:对已依法登记发证的土地权属争议,不适用土地权属争议处理的相关规定,上诉人所提异议并非处理土地权属争议的申请,被上诉人慈溪市国土资源局不存在不作为情形。
2)被上诉人(原审第三人)的答辩意见:庵东大会堂宗地四至清楚,与原告不存在土地使用权争议。现实中大会堂宗地与原告宗地以墙相隔,界址清晰。被上诉人慈溪市国土资源局不存在不作为情形。
2.二审事实和证据
浙江省宁波市中级人民法院经审理,确认了一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
浙江省宁波市中级人民法院经审理认为:被上诉人慈溪市国土资源局就慈溪市庵东大会堂土地使用权调查结果发布公告,该公告内容为其设定了复核的义务,其应受公告约束,履行复核职责。但被上诉人慈溪市国土资源局在原审诉讼中已就上诉人提出的异议明确告知调查处理结果,故再责令被上诉人慈溪市国土资源局对涉案异议作出调查处理已无实际意义。据此,原审判决方式并无不妥。原审法院对事实的认定仅仅是对相关事实过程的表述,并没有对相关土地使用权证的合法性作出判断。涉案土地权属是否清楚,土地权证是否合法,不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚,审判程序合法,适用法律正确。
4.二审定案结论
浙江省宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
本案案情比较简单,但当事人意见分歧较大。原因在于被告发布公告的行为,缺乏法律的明确规定。该公告的性质及法律效力问题成为本案的争议焦点所在。
1.公告在性质上应归类为行政承诺
本案系不履行法定职责类案件,该类案件中,法定职责的存在是前提。随着政府职能从管理型向服务型的转变,以及法治意识和职责意识的强化,对“法定职责”的理解也有了拓展。多数观点认为,行政主体的法定职责既可以源自于法律、法规、规章及其他规范性法律文件的规定,也可以是依行政合同的约定和行政机关承诺的自我约束。行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的,依据法律、法规或者职权为自身规定义务,并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。它具有主体特定性、行为单方性、承诺事项属于行政主体职权范围但往往缺少法律明确规定等特点。本案中,庵东大会堂宗地的土地使用权早已登记发证。被告于2009年10月9日套用土地登记程序的相关格式所发布的公告,没有明确的法律依据。但公告由被告慈溪市国土资源局作出,内容涉及土地使用权的调查问题,系国土部门法定职权范围内的事项。该公告针对不特定的行政相对人允诺在相对人提出异议后,被告将进行复核。可见,本案公告具备行政承诺的特征。
2.被告以公告形式所作的行政承诺具有法律效力
行政承诺的法律性质如何?行政主体违反自己通过行政承诺规定的积极作为义务,相对人能否寻求司法救济?对此,存在不同观点。就法律性质而言,有人认为行政承诺是行政行为,有人则认为是行政合同行为,也有人认为不同情形下的行政承诺有着不同的性质。就法律效力问题,法国行政法不承认承诺的拘束力;而德国联邦行政法院称承诺是“行政机关以约束的意思对将来的作为或不作为自我设定主权义务的行为”,行政承诺具有拘束力;也有学者认为行政承诺是否具有拘束力取决于行政承诺的法律属性、表现形式以及是否设有违诺责任等,要针对行政承诺的具体事实作出判断。
笔者认为,从监督、控制行政权,保护行政相对人合法权益的需要及信赖利益保护的要求考量,应当认可行政承诺的法律效力。但行政承诺并不具有绝对的拘束力。一方面,行政承诺具有多样性。例如,有外部行政承诺和内部行政承诺、抽象行政行为与具体行政行为之分。再如,部分行政承诺是以法律、法规、规章或者其他规范性文件为据,以自身岗位职责为本,以遵守各项法律、法规以及行政机关内部规定为内容,是行政主体作出的依法执行其他抽象行政行为并受其拘束的意思表示。这种行为从表面上看是承诺,其实本质上是一种宣誓。行政主体与相对人之间的权利、义务关系因为法律、法规的规定已经形成,这类承诺只是起到公示行政主体法定义务的作用,是行政机关接受法律约束依法行政的意思表示,并没有产生新的法律效果。另一方面,一味认为在服务政府、诚信政府的理念下,一切行政承诺都应当具有拘束力或者都应当依据承诺完全履行,有可能为行政主体违法行政提供合法依据。所以,行政承诺是否具有拘束力以及其拘束程度如何,应当具体情况具体对待。
就本案而言,被告通过公告形式所作的行政承诺,具有法律效力。理由在于:从被告发布的公告内容看,公告的庵东大会堂的土地使用权界址与原土地权证记载的内容一致,就土地权属问题而言,该公告未对土地使用权人和利害关系人创设新的权利、义务。但公告载明“对公告内容有异议的,请于公告后十五天内向土地所在地镇(街道)国土资源所提出书面异议及证据,再行复核”,从而赋予不特定的行政相对人提出异议的权利,并设定了被告对异议作出处理的职责,故行政相对人对该公告已产生合理的期待,该公告对行政相对人的权利、义务已产生实际影响。就公告的法律性质而言,理论上可归结于行政承诺。从监督、控制行政权,保护行政相对人合法权益的需要及信赖利益保护的要求考量,应当认可行政承诺的法律效力。否则,就有可能使相对人丧失对政府的信任,影响政府的权威,进而破坏行政秩序,或者直接损害相对人的利益。基于上述考虑,一审法院认为,虽然被告发布公告的行为缺乏明确的法律规定,但并不存在违法的情形,且公告为被告设定的义务属于被告行政职权范围,故该公告行为实际具备行政行为的主体要素和职权要素,应认可其法律效力。在原告按照公告规定提出书面异议的情况下,被告不履行在其职权范围内自行设定的复核职责,已构成不履行法定职责。虽然被告已在诉讼中告知原告复核结论,但不能否定被告原不履责行为的违法性。
3.本案诉讼请求与起诉理由关系的处理
本案中,还存在诉讼请求、事实以及原告起诉理由的对应性问题。原告要求被告依照《土地权属争议调查处理办法》履行对争议土地的调查处理职责。因对已依法登记发证的土地权属存在争议,不适用土地权属争议处理的相关规定,故原告的诉讼理由不能成立。但本案的事实是清楚的,即原告根据被告公告的内容,提出书面异议,被告未予调查处理。因无证据表明被告在原告起诉前履行了复核职责并告知原告复核结果,故从事实上可以判断被告构成行政不作为,原告请求成立。面对这种诉讼请求与起诉理由不对应的情形,应着眼于案件事实还是基于原告理由作出裁判?对此,一审法院认为,理由服务于请求,应先看请求,后查理由。理由若对应性不够,应审查证据、案件事实与请求的关联性,尽可能作出有利于原告的解释。
(浙江省慈溪市人民法院 周红)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第266 - 272 页