(一)首部

1．判决书字号：山东省日照市东港区人民法院(2010)东行初字第11号行政判决书。

2．案由：土地行政登记。

3．诉讼双方
原告：山东国恒能源有限公司(以下简称国恒公司)，住所地：日照市高科园北园四路269号。
法定代表人：张某，该公司董事长。
委托代理人：司徒一平，山东新和律师事务所律师。
委托代理人：王文兰，山东新和律师事务所律师。
被告：日照市人民政府(以下简称市政府)，住所地：日照市北京路198号。
法定代表人：赵某，该市市长。
委托代理人：孟某，日照市国土资源局东港分局工作人员。
委托代理人：刘某，日照市人民政府法制办公室工作人员。
被告：日照市国土资源局(以下简称国土局)，住所地：日照市泰安路59号。
法定代表人：吴某，该局局长。
委托代理人：秦玉功，山东东方太阳律师事务所律师。
委托代理人：王某，日照市国土资源局东港分局工作人员。
第三人：日照国晖电子科技有限公司(以下简称国晖公司)，住所地：日照市东港区高科园北园四路267号。
法定代表人：王某1，该公司经理。
委托代理人：梅某，男，1971年出生，汉族，住日照市五莲县。
委托代理人：李某，女，1969年出生，汉族，住潍坊市奎文区。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：山东省日照市东港区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王伟良；代理审判员：王蓉；人民陪审员：万德林。

6．审结时间：2010年10月9日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
被告市政府和国土局于2007年1月5日向第三人国晖公司颁发日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证，将坐落于日照市高科技工业园临沂北路西、园中南路北的61 860平方米土地的土地使用权出让给第三人，地类(用途)为工业，终止日期为2056年12月19日。

2．原告诉称
2005年12月27日，日照市高科技工业园管理委员会(以下简称高科园管委，后更名为山东日照高新技术开发区管理委员会，以下简称高新区管委)与北京中恒投资公司(以下简称中恒公司)签订《招商、投资协议书》，约定中恒公司投资45 000万元，在高科园设立企业，生产高性能锂离子电池及材料；高科园提供生产用地294.89亩；第一期供地200亩，第二期供地94.89亩。根据协议约定，2006年1月9日，新企业召开股东会议，确定企业名称为“山东国恒能源有限公司”(即原告)，全面承接协议确定的权利和义务。2006年2月14日，原告取得营业执照。2月17日审批了项目立项、备案用地290亩等事宜。2月24日，支付第一期土地出让金526万元。同年12月30日，被告批复同意原告使用临沂北路西、园中南路北土地面积93 099平方米，使用期限50年，用于建设厂房，生产高性能锂电池。2007年1月5日，原告又支付土地出让金504.459 4万元。2007年2月9日，被告向原告颁发了土地使用权证书。但是，2006年4月，在原告按协议约定办理第一期用地过程中，高科园却与第三人签订补充协议，将原告的第二期用地划给了第三人。随后，被告通过一系列审批并颁发日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证，使第三人取得补充协议约定的土地使用权。由于补充协议的实际作用是被告为第三人办理用地事项的基础性法律文书，因而原告于2009年2月起诉高新区管委、第三人。这起招商合同纠纷案，经日照市中级人民法院和山东省高级人民法院开庭审理，认定高新区管委与第三人于2006年4月30日签订的补充协议属于“恶意串通，损害了原告的利益”，并判决补充协议无效。两级人民法院的民事判决书于2010年5月10日生效。综上，被告将原告投资项目第二期用地出让给第三人的行政行为丧失了最基本的合法根据，依法应当予以纠正。故诉至法院，要求撤销被告向第三人颁发的日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证。

3．被告辩称
(1)被告市政府辩称：1)被告颁发(2007)第2XX2号国有土地使用证的行政行为合法，事实清楚，法律依据准确。本案第三人国晖公司申请本案所涉的土地使用证时，提交了《日环表(2006)0X6号建设项目环境影响报告表》、《关于中外合资年产8 500万只锂电池芯壳项目的核准意见》(东计外发(2006)第第X号)、《日高2XXXXXX1号建设用地规划许可证》等文件资料，上述文件资料表明，第三人申请建设用地符合产业政策及其他规定，其项目已经得到批准，第三人和被告国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，后被告在这个基础上批准其用地申请(《日照市人民政府关于日照国晖电子科技有限公司用地的批复》，日政土字[2006]3X1号)，第三人缴纳全部土地出让金及税费。被告依据《国有土地使用权出让合同》第十八条，《土地管理法》第五十三条、第五十五条和《土地登记规则》第二十六条及土地登记申请、地籍调查和土地登记审批表等资料，进行初始登记并颁发土地使用权证。2)原告诉称的补充协议并不是颁发(2007)第2XX2号国有土地使用证的基础性法律文件。不论是《招商、投资协议书》(高科园管委和中恒公司签订)还是补充协议(高科园管委和第三人签订)都是一种招商引资性质的协议，并不是取得土地使用权的依据。3)原告的起诉已经超过诉讼时效。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
(2)被告国土局辩称：1)原告的主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》以下简称《行政诉讼法》，第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，提起行政诉讼的前提是行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益。本案中，原告对本案所涉及的土地并不享有任何权利，原告和高科园管委签订的《招商、投资协议书》并不意味着原告取得本案所涉土地的使用权或享有其他权益。《招商、投资协议书》仅仅是招商引资协议，作为一份合同，其约束的仅仅是合同的双方，被告国土局不是该协议的当事人，被告国土局也没有义务依据该协议为其颁发土地使用证。被告为本案第三人颁发土地使用证的行政行为并没有侵害原告的合法权益，也就是说原告不是被告为第三人颁发土地使用证的利害关系人，其作为原告起诉的主体资格不适格。2)被告颁发(2007)第2XX2号国有土地使用证的行政行为合法，事实清楚，法律依据准确。本案第三人国晖公司申请本案所涉的土地使用证时，提交了《日环表(2006)0X6号建设项目环境影响报告表》、《关于中外合资年产8 500万只锂电池芯壳项目的核准意见》(东计外发(2006)第第X号)、《日高2XXXXXX1号建设用地规划许可证》等文件资料。上述文件资料表明，第三人申请建设用地使用权符合产业政策及其他法律规定，其项目得到批准，第三人和被告国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，后被告国土局在这个基础上批准其用地申请(日政土字[2006]3X1号《日照市人民政府关于日照国晖电子科技有限公司用地的批复》)。不论是《招商、投资协议书》还是补充协议，都是一种招商引资性质的协议，并不是行政审批文件，也不是土地出让合同，不能作为取得土地使用权的依据，被告不可能依据一份招商引资协议颁发土地使用证。综上，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。

4．第三人述称
(1)国恒公司并非本案适格原告。根据《行政诉讼法》第二条的规定，提起行政诉讼的前提是，行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益。本案中国恒公司对于所涉土地并不享有任何权利，中恒公司与高科园管委签订的《招商、投资协议书》，并不意味着国恒公司自然取得本案所涉土地的使用权或享有其他权益。且《招商、投资协议书》中明确约定取得协议权益必须满足多项条件，而国恒公司显然并未完全具备《招商、投资协议书》约定的各项条件。因此，国恒公司并不完全享有《招商、投资协议书》约定的全部权益。本案两被告并非《招商、投资协议书》的主体，两被告也并非依据该协议为第三人办理国有土地使用证，两被告为第三人办理国有土地使用证的行为也并未侵犯原告的合法权益。因此原告国恒公司并非两被告具体行政行为的利害关系人，国恒公司并非本案适格原告。
(2)第三人取得国有土地使用证已经相关行政部门合法程序审批登记。两被告办理及颁发国有土地使用证的行政行为合法、事实清楚、法律依据准确。第三人申请办理本案涉案土地的土地使用证时，已提交《关于中外合资年产8 500万只锂电池芯壳项目的核准意见》(东计外发(2006)第第X号)、《日环表(2006)0X6号建设项目环境影响报告表》、《日高2XXXXXX1号建设用地规划许可证》等文件资料。上述文件资料表明，第三人申请建设用地使用权符合产业政策及其他法律规定，第三人与被告国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。在此前提下，项目用地得到被告市政府的批复(《日照市人民政府关于日照国晖电子科技有限公司用地的批复》)，随后第三人缴纳了所涉土地全部的土地出让金及税费。并由被告国土局依据出让合同、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》的规定对土地登记申请、地籍调查和土地登记审批表等资料进行初始登记并颁发土地使用证书。两被告为第三人办理及颁发国有土地使用证的行政行为合法，事实清楚、法律依据准确。
(3)第三人取得国有土地使用证并非基于补充协议，补充协议的效力并不影响第三人合法取得涉案的国有土地使用权。如上所述，本案两被告为第三人颁发国有土地使用证并非基于原告诉称的补充协议。补充协议并非行政审批文件，也非土地出让合同，不可能作为取得土地使用权的依据，两被告也不可能依据补充协议颁发土地使用证。补充协议的效力并不影响第三人合法取得涉案的国有土地使用权。
(4)第三人与原告国恒公司之间有关招商合同纠纷一案，已经最高人民法院再审立案审查。有关双方之间的招商合同纠纷及相关事实的确认，均应以最高人民法院再审审理后作出的裁决为依据。
(5)第三人合法取得国有土地使用证后，即按照相关法律规定，在涉案土地上进行大量投资并建设了两栋二层厂房。原告此次的恶意诉讼不仅再次增加诉累，更可能导致第三人的合法权利再次被侵犯。第三人自2007年起即被原告国恒公司缠诉，时至今日，第三人在长达三年多的时间里无法进行正常建设、生产、经营活动。综上所述，原告起诉缺乏事实与法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。

(三)事实和证据
山东省日照市东港区人民法院经公开审理查明：2005年12月27日，高科园管委与中恒公司签订《招商、投资协议书》，约定中恒公司投资45 000万元，在高科园设立企业，生产高性能锂离子电池及材料。高科园提供生产用地294.89亩。第一期供地200亩，第二期供地94.89亩。2006年1月9日，原告作为中恒公司的项目公司，召开股东会议，确定企业名称为“山东国恒能源有限公司”。2006年2月14日，原告取得营业执照。同年2月17日，原告经日照市东港区发展计划局办理了项目立项，并根据《招商、投资协议书》中高科园向中恒公司的供地约定，办理了备案用地290亩等事宜。2月24日，原告支付第一期土地出让金526万元。同年12月30日，被告批复同意原告使用临沂北路西、园中南路北土地面积93 099平方米，使用期限50年，用于建设厂房，生产高性能锂电池。2007年1月5日，原告又支付土地出让金504.4594万元。2007年2月9日，被告向原告颁发上述土地使用权证书。
另查明，第三人系2006年4月6日成立的中外合资企业。2006年4月30日，高科园管委与第三人签订补充协议，将其与中恒公司约定的、后由原告承接使用的、经日照市东港区发展计划局登记备案的位于临沂北路西、园中南路北的第二期用地出让给了第三人。随后，被告通过一系列审批并颁发日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证，使第三人取得补充协议约定的相关土地。被告未提交证据证实其在为第三人审批颁发该土地使用证过程中，按相关规定对第三人该建设项目用地进行了预审。
再查明，2009年2月，原告向日照市中级人民法院提起商事诉讼，将高新区管委和第三人诉至法院，要求法院确认高新区管委和第三人签订的补充协议无效。日照市中级人民法院经审理查明：“高科园管委系日照市东港区人民政府在日照市高科园工业园区设立的政府招商引资管理服务机构，2008年1月7日，其名称变更为山东日照高新技术产业园开发区管理委员会，依据其权责，其没有出让土地的权限。”“第三人取得的相关土地紧邻原告第一期用地，在原告以西，处于原告登记备案的290亩用地范围以内，由此可确定，高科园管委向第三人交付的61 860平方米的土地，就是高科园管委与中恒公司签订的《招商、投资协议书》中的第二期土地。”该院认为，“虽然高科园管委不具有出让国有土地使用权的主体资格，但作为政府在一定区域内设立的招商引资管理服务机构，其与投资商达成的有关土地使用权出让方面的协议，经日照市人民政府批准同意后即具有法律效力”，“高科园管委与中恒公司签订的协议(《招商、投资协议书》)具有法律效力”，“高科园管委及相关部门认可原告(国恒公司)是中恒公司在日照成立的项目公司，同意原告(国恒公司)承接《招商、投资协议书》中中恒公司的权利义务”，“可以认定原告(国恒公司)系《招商、投资协议书》中的承继者”，“原告(国恒公司)对《招商、投资协议书》中约定的全部土地享有权利”，“国晖公司与高科园管委签订补充协议构成相互串通。高科园管委与国晖公司明知补充协议的内容会损害原告的利益，而仍然签订补充协议，将由国恒公司享有权利的《招商、投资协议书》项下的第二期土地出让给国晖公司使用，最终使国恒公司不能按照企业生产项目建设报备规划取得土地，应当认定恶意串通，损害了原告(国恒公司)的利益”。该院判决，“被告山东日照高新技术产业开发区管理委员会与被告日照国晖电子科技有限公司签订的补充协议无效”。国晖公司不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院经开庭审理，认定高科园管委与国晖公司签订的补充协议无效。认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法判决驳回国晖公司的上诉，维持原判。目前，该一、二审判决书均已发生法律效力。
还查明，被告国土局在高科园管委设立办事机构，专门为高科园入园企业办理土地使用证服务，其办理土地使用证之前，相关企业必须经环保部门办理环境影响评价、经发改部门办理项目核准、经建设部门办理规划许可等，否则不能为相关企业颁发土地使用证。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据：
1．国晖公司土地登记申请书。
2．日政土字[2006]3X1号《日照市人民政府关于日照国晖电子科技有限公司用地的批复》。
3．《国有土地使用权出让合同》。
4．地籍调查表。
5．土地登记审批表。
6．国晖公司的建设项目环境影响报告表。
7．国晖公司的发改委批复。
8．《日高2XXXXXX1号建设用地规划许可证》。
9．国晖公司的企业法人营业执照和法人代表身份证复印件。
10．土地出让金缴纳的证明。
11．国晖公司的税费缴纳证明。
12．国恒公司的土地登记申请书，申请的是93 099平方米的土地。
13．国恒公司的土地登记审批表，审批表中的面积与申请表中的一致。
原告提供的证据：
1．《招商、投资协议书》及附件。
2．公司设立登记审核表。
3．股东会决议。
4．企业(公司)申请登记委托书(秦文香)。
5．公司设立登记申请书。
6．企业法人营业执照(副本)。
7．土地有偿使用收入专用票据。
8．登记备案申请表。
9．国恒公司企业立项申请。
10．建设用地规划许可证。
11．国有土地使用证。
12．土地有偿使用收入专用票据。
13．证明1份。
14．市政府关于实行重点招商项目目标责任制的通知。
15．补充协议。
16．(2009)日商初字第9号民事判决书。
17．(2010)鲁商终字第48号民事判决书。
18．用地申请。
19．用地情况说明。
第三人提供的证据：
1．国晖公司营业执照。
2．国晖公司关于项目核准的申请。
3．日照东港区发展计划局《关于中外合资年产8 500万只锂电池芯壳项目的核准意见》(东计外发(2006)第第X号)。
4．国晖公司建设用地规划许可证(《日高2XXXXXX1号建设用地规划许可证》)。
5．国土局与国晖公司签订的《国有土地使用权出让合同》。
6．日政土字[2006]3X1号《日照市人民政府关于日照国晖电子科技有限公司用地的批复》。
7．日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证，土地使用权人为国晖公司。

(四)判案理由
山东省日照市东港区人民法院经公开审理认为：本案当事人争议的焦点，主要有以下三个方面的问题：一是原告主体是否适格，二是本案是否已过诉讼时效，三是被告行政行为是否合法。
关于第一个问题，因第三人取得的相关土地紧邻原告第一期用地，处于原告登记备案的290亩用地范围以内，高科园管委向第三人交付的61 860平方米的土地，就是高科园管委与中恒公司签订的《招商、投资协议书》中的第二期土地，而原告是该《招商、投资协议书》中中恒公司相关权利、义务的承继者，因此原告与本案被诉具体行政行为有利害关系，是适格的诉讼主体。
关于第二个问题，原告主张，原告不是本案被诉具体行政行为的相对人，不知道也不应该知道被告于2007年向第三人作出的具体行政行为的内容。被告将原告第二期用地出让并登记给第三人的事实，原告是于2009年2月起诉高新区管委和本案第三人的招商合同纠纷一案时，从第三人提交的土地出让合同和土地使用权证书而获知。被告市政府主张2007年2月原告就已经知道第二期土地归第三人所有，没有提供有效证据证实，本院不予采信。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，本案原告知道被诉具体行政行为尚不足2年，且被诉具体行政行为涉及土地，属于不动产范畴，故本案未过诉讼时效。
关于第三个问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第五十二条规定，建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十二条第一款第(一)项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。国土资源部2004年发布的国土资源部令第27号《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十五条规定，核准或者批准建设项目前，应当依照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。由上述规定可以看出，国土资源部门在为相关企业办理农用地转为建设用地手续时，应当进行相应审批，而对建设项目涉及的土地利用事项进行预审是必经程序，不经预审不得办理供地手续。本案被告在为第三人国晖公司供地并办理涉案土地使用证时，没有按照相关规定进行预审，构成程序违法。
而且，被告为第三人办理土地使用证之前，第三人应首先经环保部门办理环境影响评价、经发改部门办理项目核准、经建设部门办理规划许可等，被告虽无权对前述环节的行政部门的行政行为进行合法性审查，但发证前应对是否经过上述环节及各个环节相关行政部门出具的相关行政法律文书是否完备、有效等进行基本的审查。本案第三人在办理土地使用证时提交的环保部门出具的《建设项目环境影响报告表》只有封面，没有内容，另一份文件只有含审批意见的页码，内容不全，不能客观、全面地反映相关事实。被告对此未作相应审查，未令第三人提交全面有效的相关法律文件，为事实依据不清。

(五)定案结论
山东省日照市东港区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十二条，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十二条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第3目，参照国土资源部《建设项目用地预审管理办法》(2004年)第二条的规定，作出如下判决：
撤销被告日照市人民政府和被告日照市国土资源局向第三人日照国晖电子科技有限公司颁发的日国用(2007)第2XX2号国有土地使用证。
案件受理费50元，由两被告负担。

(六)解说
第一，关于行政诉讼案件据以定案的裁判文书证据已经发生法律效力，但有关当事人又提起申诉的，人民法院是否应当中止正在审理的行政诉讼案件，等待申诉结果的问题。对于这个问题，相关法律没有明确规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第一款第(六)项是这样规定的：“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”，应中止诉讼。再就是该条第(七)项规定了应中止的其他情形，此为弹性条款。根据证据规则，发生法律效力的裁判文书所认定的事实，在其他案件中可以直接予以认定。所以本案日照市东港区人民法院依据生效裁判文书认定的事实进行定案，是符合法律规定的。但如果当事人对据以定案的生效裁判文书对应的案件提起再审，是否应当对正在审理的行政案件中止审理呢？笔者认为此属法律规定空白，法官可以自由裁量决定是否中止。为慎重起见，如果再审程序已经启动，再审案件正在审理中，对于需要以此为定案依据的其他案件，可以中止审理，等待再审结果。本案第三人就山东省高级人民法院(2010)鲁商终字第48号民事判决向最高人民法院提起申诉后，最高人民法院只是向第三人下达了《受理申请再审案件通知书》，即对第三人的申请再审行为进行了受理，但尚未决定是否予以立案再审，故该案实际尚未进入再审程序。如果以此为由中止审理本案，于法无据，所以日照市东港区人民法院对于本案第三人中止审理的请求不予批准是正确的。
第二，行政机关是否对其他行政机关的具体行政行为有审查权的问题。一般来说，根据法律规定，对行政机关具体行政行为合法性进行审查是行政诉讼法赋予人民法院的职权。所以行政机关对其他行政机关作出的具体行政行为的合法性，一般不具有审查的权力。但是，在一些特定情形下，比如后一个具体行政行为的作出要以前一个或前几个具体行政行为的依法作出为前提，否则法律规定不得作出后一行政行为的，作出后一具体行政行为的行政机关，应当对此前的一个或数个具体行政行为作一形式的审查，即应审查相关的行政行为所产生的法律文书及其相关依据材料是否完备、齐全，具体行政行为的内容是否符合后一具体行政行为作出时应有的要求，等等。本案市国土局在批准用地之前，依据相关规定，应审查第三人是否经规划部门规划、经环保部门环评等，否则不得批准用地，当审查结果表明第三人经过了相应程序，相关行政机关也依法作出具体行政行为以后，方可依法批准用地。
第三，关于国土资源部门为相关企业办理农用地转为建设用地审批程序中的预审问题。法律规定，对建设项目涉及的土地利用事项进行预审是必经程序，不经预审不得办理供地手续。实践中不少国土资源部门都忽略了此程序，导致程序违法。本案被告国土局就犯了这样的错误，在为第三人国晖公司供地并办理涉案土地使用证时，没有按照相关规定进行预审，构成程序违法。此类情况应引以为戒。
（山东省日照市东港区人民法院　王伟良）