(一)首部

1．裁定书字号：江苏省南京市江宁区人民法院(2010)江宁行初字第56号行政裁定书。

2．案由：不履行信息公开法定职责。

3．诉讼双方
原告：南京华夏实验学校(民办)(以下简称华夏学校)。
法定代表人：陈某，该校校长。
委托代理人：高照明，江苏南京行知律师事务所律师。
被告：南京市国土资源局江宁分局(以下简称国土局)。
法定代表人：段某，该局局长。
委托代理人：翟某，国土局干部。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市江宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吕润进；审判员：范健、朱静。

6．审结时间：2010年7月19日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
原告华夏学校2010年3月向被告国土局申请政府信息公开，并提供了其为土地权属争议向南京市中级人民法院提起行政诉讼案件受理通知书等材料，以证明其与所诉请公开的政府信息具有相关性，但被告国土局对其答复为不予公开，故原告华夏学校向江苏省南京市江宁区人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行政府公开法定职责，公开其所申请的三份文件及其附件。

2．原告诉称
由于历史原因，其曾多次向被告申请公开1998年三份以华夏学校名义申请报批征地的批文及附件，但都未得到解决。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)2008年5月1日正式实施后，原告根据《条例》第十三条之规定，即“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，于2010年3月再次向被告申请公开并允许复制以下三份公文及其附件：(1)1998年11月30日江宁土建字第1X7号公文及其附件，该组文件涉及原告现在校园68.5亩用地的权利；(2)1998年12月10日江宁土建字第1X9号公文及其附件，该组文件涉及原告教师住宅楼23.5亩用地的权利；(3)1998年12月10日江宁土建字第1X0号公文及其附件，该组文件涉及原告劳动实验基地110亩用地的权利。原告并提供了其为土地权属争议向南京市中级人民法院提起行政诉讼案件受理通知书等材料，以证明其与所诉请公开的政府信息具有相关性，但被告对其答复为不予公开，故请求判令被告履行政府信息公开法定职责，公开所申请的三份文件及其附件。

3．被告辩称
其收到原告华夏学校要求公开上述三份文件及其附件的申请书后，对该三份文件及附件进行了详细的审查与判断，认为该组批文及其附件涉及商业秘密且与原告的生产、生活、科研无关，根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(以下简称《施行意见》)第十四条规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”，以及《条例》第二十三条之规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方那个合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开”。故对原告作出了不予公开的决定。被告作出的具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

(三)事实和证据
江苏省南京市江宁区人民法院经公开审理查明：南京市教育委员会于1997年5月19日以宁教社办(1997)第X号批复同意举办“华夏学校”，华夏学校先后申报了学校立项申请和建设项目选址，由原江宁县计经委于1998年予以立项批复，后华夏学校与原南京市江宁县东山镇镇政府、邵圣行政村等签订征地补偿协议书，并以华夏学校名义向国土局申请报批土地，因多种因素所致，华夏学校最终实际只取得68.5亩校园土地使用权。后华夏学校因与合作办学方江苏金舸置业有限公司产生土地权属争议，多次向国土局要求公开有关申请报批土地的文件，于2009年7月25日、2010年3月5日分别向被告申请公开并允许复制以下三份公文及其附件：(1)涉及原告现在校园68.5亩用地的权利的江宁土建字第1X7号公文及其附件；(2)涉及原告原先申请立项教师住宅楼23.5亩用地权利的江宁土建字第1X9号公文及其附件；(3)涉及原告原先申请立项劳动实验基地110亩用地权利的江宁土建字第1X0号公文及其附件。被告根据国务院办公厅《施行意见》第十四条规定的“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”，坚持认为原告诉请公开的信息与原告自身生产、生活、科研无关，属于行政机关可以不予公开的范畴，并辩称即使公开政府信息，三份批文的附件由于涉及案外人江苏金舸置业有限公司等单位的商业秘密，也不属于应该公开的信息内容，遂答复原告不予公开信息。原告因对被告国土局不予公开的答复意见不满，根据《条例》向江宁区人民法院提起行政诉讼，诉请国土局公开并允许复制申请报批征地的三份批文及附件。

(四)判案理由
江苏省南京市江宁区人民法院经公开审理认为：本案中原告已经说明申请理由为其与原先合作办学企业江苏金舸置业有限公司之间存在土地权属争议，现正在南京市中级法院起诉南京市人民政府土地行政确认案件，并提交了南京市中级人民法院立案受理通知书。至此原告说明义务即告完成。而被告无反证证明其抗辩主张，应认定本案原告与申请公开信息具有相关性。南京市江宁区法院审理中依法调取了原告申请公开的三份文件及其附件，经查看该附件的主要内容，系与华夏学校进行合作办学的第三方江苏金舸置业有限公司的资信情况、投资及融资计划、经营秘密等，经进行谨慎的审查与判断，认为三份文件的附件，由于其涉及目前土地使用权人的有关经营信息方面的商业秘密，属于《条例》第十四条第四款规定的“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的范畴，故不应予以公开。同时本案三份批文属于批文及附件这么一个文件中可以分开的部分，故可以按照信息可分割原则选择提供该批文部分予以公开。南京市江宁区人民法院为化解原、被告双方行政争议，实质性解决纠纷，使案件得以圆满的解决，积极向双方当事人辨法析理，一方面向国土局详细解读《条例》内容，指出根据《条例》立法精神，政府信息公开的指导原则是“最大限度地公开信息，保障公民知情权和监督政府的需要”，对信息公开的处理方式、处理程序等也进行了专门解释；另一方面对原告华夏学校则明确指出其要求公开的政府信息中三份批文的附件内容应该属于不予公开内容。经过多次耐心细致地释理说法，最终国土局同意华夏学校复制了三份批文，华夏学校也不再坚持要求公开三份批文附件的信息，自愿撤回起诉。

(五)定案结论
江苏省南京市江宁区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，作出如下裁定：
准予原告南京华夏实验学校撤回起诉。
本案应收案件受理费50元，减半收取为25元，由原告负担。

(六)解说
本案较为典型地折射出对政府信息公开具体行政行为进行司法审查涉及的问题：
1．关于对申请人与申请公开的政府信息相关性的司法审查。《条例》公布后，国务院办公厅出台《施行意见》规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要(简称‘三需要’)无关的政府信息，可以不予提供”。这一规定实际是对公开信息范围的严重限缩。虽然《条例》在第十三条规定依申请公开政府信息时，也提到“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，但笔者认为“三需要”的提法单纯强调了政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，对于“促进依法行政”的知情、参与、表达、监督功能有所忽略，而这恰恰是政府信息公开立法的宗旨的重要方面，且《条例》第二十条在规定政府信息公开申请应当包括的内容时，并没有要求申请人对申请获取政府信息的目的作出任何说明。因此，结合《条例》上下文进行分析，可以认为第十三条的主要意旨在于，除了政府机关主动公开信息外，公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息，难以得出“三需要”是刚性规定的结论。这种理解也符合政府信息公开制度的内蕴以及信息公开请求权的固有内涵。同时，纵观世界各国立法例，对于申请人申请政府公开信息的目的一般也都没有作出限制性要求。另外，实际从行政机关反馈的情况看，是否与“三需要”有关，既难以界定，也较少适用。故此，基于《条例》本身都没有对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息加以限制，人民法院没有理由在司法审查过程中对此加以严格审查。司法审查中对于行政机关以不符合“三需要”为由不予公开政府信息的，对行政机关审查要严，必须达到理由充分；对原告审查要宽，只要作出相关性合理说明即可。
2．关于对涉及“商业秘密”的判断。《条例》的立法精神与宗旨本是尽可能地公开一切事项，将政府的行为置于阳光之下，加强政府行为的透明度。一方面让公众能够清楚地了解政府，促进公众参与，另一方面也是对行政腐败的有效遏制。因此，在司法审查中，法官必须运用利益衡量原则对于原告所申请公开的信息是否属于“商业秘密”加以判断。《条例》本身并没有对“商业秘密”进行明确的规定，但我国《反不正当竞争法》第十条规定：“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”理论界一般也对商业秘密归纳了四个显著特点，即秘密性、价值性、实用性、管理性。因此在司法审查上，法官必须从这“四性”出发严格判断商业秘密的构成、内涵与范围。
3．关于对信息可分割性原则的把握。《条例》第二十二条明确规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”该条确定了信息的可区分性，也被称为信息的可分割性原则。如果某一政府信息中既包含不应当公开的内容，又包含可以公开的内容，是否一概不予公开？许多国家的信息公开立法都体现了信息可分割性原则。确立这一原则的目的是在保证其他利益不受影响的前提下，充分保证公众知情权的实现。人民法院在适用信息的可分割性原则时应当注意：可分割性原则适用于包含所有例外信息的文件，无论是涉及国家秘密，还是涉及商业秘密或个人隐私。而判断信息能否分割的关键是“能否作区分处理”，这里的“区分”是指该部分信息内容可以区别于其他部分的信息内容，“处理”是指在技术方面两种信息可以相互分离。分割的方式可以是多种多样的，如果文件中只是援引或引用了不予公开的信息，可以对信息进行重新处理或遮盖；如果申请人申请公开的只是一个文件中可以公开的部分，可以选择提供该部分内容。如果某一不应公开的政府信息在内容上无法进行区分，提供任何一部分都有可能使当事人获知整个信息的内容，则不能适用可分割性原则。
（江苏省南京市江宁区人民法院　吕润进）