(一)首部

1．判决书字号：上海市黄浦区人民法院(2010)黄行初字第31号行政判决书。

2．案由：政府信息公开。

3．诉讼双方
原告：周某，女，1954年出生，汉族。
委托代理人：罗槐茂，上海市中信正义律师事务所律师。
委托代理人：练育强，上海运筹律师事务所律师。
被告：上海市人力资源和社会保障局(以下简称市人保局)，住所地：上海市中山南路865号。
法定代表人：周某1，该局局长。
委托代表人：徐某，男，市人保局工作人员。
委托代理人：柯某，男，市人保局工作人员。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：上海市黄浦区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王艳姮；审判员：蒋伟君、訾莉娜。

6．审结时间：2010年4月28日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年9月24日，被告市人保局根据原告周某的申请，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第八条及《上海市政府信息公开规定》(以下简称《政府信息公开规定》)第六条、第二十三条第(五)项的规定，作出(2009)第1X4号政府信息公开申请答复，被告认定原告申请获取的“对申请人职称评定申请进行评审的高评会组成人员”的信息，不属于公开范围；原告要求获取的“对申请人职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果”的信息，不属于被告公开职权范围，建议向相关评委会办公室咨询。

2．原告诉称
原告申请公开的“于2008年9月开始启动的高级职称社会评定中对申请人职称评定申请进行评审的高评会组成人员”政府信息，不是国家秘密或者商业秘密，也非个人隐私，被告拒绝公开违反了《政府信息公开条例》、《政府信息公开规定》的规定。上海市卫生系列高评委办公室并非行政机关，其系受被告委托实施对本市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作的组织，对于该高评委在任职资格评审中形成的评审过程、评审结果的政府信息，被告应为公开义务主体。因此，被诉政府信息公开答复认定事实错误，请求法院撤销被告作出的(2009)第1X4号政府信息公开答复的行政行为。

3．被告辩称
被告虽然掌握2008年度上海市卫生系列执行高评委专家名单，但基于人职发(1991)第X号文第四条“评审委员会名单在本期评审工作完成之前不对外公布”的规定，同时考虑到名单公布将影响评审公正、公平，以及评委正常生活、工作等多种因素，被告据此认为对该信息的公开可能危及社会稳定，决定不予公开。上海市卫生系列高评委隶属于上海市卫生局，与被告之间不存在行政隶属关系，在职称评审社会化之后，被告仅负有对上海市卫生系列高评委评审程序监督和检查、公示评审结果等职责，故原告申请获取的相关评审经过和评审结果政府信息，被告并不掌握。综上，被告作出的被诉政府信息公开答复认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。

(三)事实和证据
上海市黄浦区人民法院经公开审理查明：2008年11月，经被告市人保局批准组建新一届上海市卫生系列高评委专家库。同月，上海市卫生系列高评委办公室从上述专家库中抽取一定比例成员组成2008年度上海市卫生系列执行高评委开展当年的卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作，并将该年度执行高评委专家名单报被告备案。2008年12月，2008年度上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作启动，至2009年第二季度，评审工作结束。2009年8月14日，被告收到原告周某要求获取被告“于2008年9月开始启动的高级职称社会评定中对申请人职称评定申请进行评审的高评会组成人员、评审经过和评审结果”的政府信息公开申请。同年8月31日，被告决定将答复期限延期至2009年9月25日，并书面告知原告。经审查，被告认为，原告申请获取的高评委相关组成人员名单的信息，一旦公开将会危及社会稳定，故不能予以公开；原告申请获取的对其职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果的信息，被告不掌握。2009年9月18日，被告将原告申请获取的对原告职称评定申请进行评审的高评委组成人员政府信息公开可能会危及社会稳定，不能予以公开的情况依法上报上海市人民政府办公厅。2009年9月24日，被告根据《政府信息公开条例》第八条、《政府信息公开规定》第六条、第二十三条第(五)项之规定，作出(2009)第1X4号政府信息公开申请答复，告知原告，原告要求获取的对其“职称评定申请进行评审的高评委组成人员”信息，一旦公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，该政府信息不属于公开的范围。原告要求获取的对其“职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果”信息，不属于被告公开职权范围，建议原告向相关评委会办公室咨询。原告收悉后不服，向上海市人民政府申请行政复议。2010年1月5日，上海市人民政府作出行政复议决定，维持了被诉政府信息公开答复。原告仍不服，诉至本院。
另查明，经上海市人民政府批准，原上海市人事局的行政职责整合划入被告。原上海市人事局内设处室“专业人才技术管理处”现系被告内设处室。
上述事实有下列证据证明：
1．原告填写的《政府信息公开申请表》及国内特快专递邮件详情单。
2．《延期答复告知书》。
3．《书面报告》及《机要文件交寄单》。
4．《政府信息公开答复书》。
5．沪人社专(2008)第X号《关于同意重新组建上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审委员会专家库的复函》，上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审委员会办公室制作的《2008年上海市卫生系列执行高评委专家名单》。
6．原中华人民共和国人事部于1991年4月25日制定的人职发(1991)第X号《人事部关于重新组建专业技术职务评审委员会有关事项的通知》第四条，作为原告申请获取的对其职称评定申请进行评审的高评委专家名单不对外公布的法律依据。
7．原上海市人事局于1999年5月20日制定的沪人(1999)52号《上海市专业技术职称(资格)评定与专业技术职务聘任相分离的暂行办法》第五条、第六条、第七条、第八条、第九条。
8．原上海市人事局于2007年8月3日制定的沪人(2007)1X7号《上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作办法》第一条，作为原告要求获取的对其职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果的信息应由上海市卫生系列高评委负责公开，被告建议原告就上述信息向上海市卫生系列高评委办公室咨询的法律依据。
9．下载于被告网站的“专业技术人才管理处职能”。
10．《上海市高级专业技术职务任职资格评审和审定实施细则》[系原上海市人事局制定的沪人(1999)83号《关于印发上海市专业技术职称(资格)申报、评审(审定)、考试和专业技术职务聘任等六个配套文件的通知》中的系列配套文件之一]第十二条。

(四)判案理由
上海市黄浦区人民法院经公开审理认为：根据《政府信息公开条例》以及《政府信息公开规定》的规定，被告具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。诉讼中，当事人对被告掌握2008年度上海市卫生系列执行高评委专家名单，被告在本市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审中负有监督检查评审程序、公示高评委评审结果等职责无异议。当事人的争议主要集中在公开相关高评委专家名单是否会危及社会稳定，对相关职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果信息是否属于被告公开职责权限范围两个争议焦点。
关于公开相关高评委专家名单是否会危及社会稳定这一争议焦点，法院认为，根据被告在作出被诉政府信息公开答复过程中形成的文件，被告认为公开可能危及社会稳定，基于以下三点理由：一是根据人职发(1991)第X号文规定，评审委员会名单在本期评审工作完成之前不能对外公布；二是公开可能引发不正之风，影响评审工作公平、公正性；三是公开可能引发打击报复，对评委本人生活和工作造成影响。对此，本院认为，首先，人职发(1991)第X号文虽有“评审委员会名单在本期评审工作完成之前不对外公布”的规定，但被告将本“期”扩张性解释为专家库成员一届三年的任“期”，该扩张性解释系对行政相对人知情权的限制，不符合《政府信息公开条例》的立法精神，不应被采信。其次，由公开随之而来的不正之风、打击报复等并非评委面临的独有的职业风险。抵制不正之风、不畏打击报复乃系对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。我国逐步完善的行政处罚、刑罚体系已将上述职业风险降到最低。另外，由于对评委个人的评审意见及投票情况，职称申报者并不知晓，被告持有的职称申报者对评委个人可能会实施扰乱工作、生活行为，以及打击报复的假设缺乏合理的根据。因此，本院认为，被告的上述三点理由并不能充分地推导出公开相关高评委专家名单可能危及社会稳定的结论。况且，打造透明政府、阳光行政是《政府信息公开条例》的立法目的之一，政府信息的公开，将行政行为置于行政相对人的监督之下，更有利于增强政府行为的公信力，有利于推进依法行政。
关于对相关职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果信息是否属于被告公开职责权限范围这一争议焦点，本院认为，根据《政府信息公开条例》第十七条规定，以及《政府信息公开规定》第十四条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，被告根据沪人(1999)52号文等法律规范的规定，负有监督检查卫生系列高级专业技术职务任职资格评审程序，公示卫生系列高评委评审结果的行政职责。在原告向被告递交政府信息公开申请时，2008年度卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作已结束，被告已履行监督检查评审程序、公示评审结果的行政职责，因此，被告依职权应当保存有与评审经过和评审结果相关的政府信息。诉讼中，被告虽主张相关评审经过和评审结果信息不属于其公开职权范围，但未能提供证据证明上述信息系由其他行政机关制作。被告认定对相关职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果的信息不属于被告公开职权范围，证据不足，认定事实错误。综上，法院认为，被告作出的政府信息公开答复行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，被告应依法对原告的政府信息公开申请重新作出处理。

(五)定案结论
上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目的规定，作出如下判决：
1．撤销被告上海市人力资源和社会保障局于2009年9月24日作出(2009)第1X4号政府信息公开申请答复的具体行政行为。
2．被告上海市人力资源和社会保障局应对原告周某的政府信息公开申请依法重新作出具体行政行为。

(六)解说
本案中，原告申请公开的内容有评审委员会名单、评审过程、评审结果三项，与之相对应，被告的答复内容也有三段，其中法院针对被告第一项答复的审查，即认为公开相关评审委员会名单将影响社会稳定而不予公开是否合法，具有一定的典型意义。
我国《政府信息公开条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”该条被称为公共利益原则，即行政机关公开的政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等公共利益，对于公开可能危及公共利益的政府信息可免于公开。我国除了在《政府信息公开条例》总则中，将公共利益具体表述为“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”和“社会稳定”外，并未在分则中列明因涉及公共利益不能予以公开的情形。因此，在审判实践中，关于《政府信息公开条例》第八条能否具体适用于个案一直存在争议。有的法官认为，公共利益条款属于政府信息公开立法的基本原则，应结合《政府信息公开条例》第十四条、第二十条的有关规定，适用于个案中。但在本案中，行政机关并未结合分则中的条款，而单独以周某申请获取的政府信息如公开将危及“社会稳定”为由，作出不予公开决定。且不管行政机关适用法条是否符合法律适用规律，出于不得拒绝裁判的立场，法院必须对行政机关作出的政府信息公开答复的合法性进行审查。那么，随之而来的问题是，由于《政府信息公开条例》第八条使用的“社会稳定”属行政法上的不确定法律概念日本行政法将裁量分为两种：要件裁量和效果裁量；德国行政法上的不确定法律概念与日本行政法的要件裁量内涵相似。行政裁量在我国并非法律概念，我国行政法理论上所使用的行政裁量概念与日本行政法上的效果裁量或者德国行政法上的行政裁量概念相似。本文借鉴德国行政法上的不确定法律概念理论分析涉案法律问题。，行政机关适用不确定法律概念的行为是属于行政裁量行为，还是属对不确定法律概念的解释和判断行为？如系对不确定法律概念的解释和判断，那么是否存在行政机关拒绝法院裁判的“判断余地”判断余地理论由德国学者巴霍夫首先提出，他认为，行政机关通过适用不确定法律概念获得了一种判断余地，即独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域；行政法院必须接受在该领域内作出的行政界定，只能审查该领域的界限是否得到遵守。参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论法》，高家伟译，北京，法律出版社，2000。？如不存在判断余地，那么法院能否对涉案的不确定法律概念的构成要件进行界定？法院在审理过程中必须对上述问题进行回答。
1．行政机关对“社会稳定”的解释、判断并非行政裁量行为，而是属于对不确定法律概念的解释、判断
合理区分行政裁量与不确定法律概念的解释应从法律适用步骤的角度考量。一般的法律适用包含以下几个步骤：事实认定，事实认定构成要件之适用(要件的认定)；程序的选择；行为的选择(选择何种行政行为以及是否作出该行政行为，也即法律效果的选择)。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，91页，北京，法律出版社，1999。有学者认为，在上述各阶段均存在行政裁量，但部分学者认为，仅在行为的选择上才存在裁量。虽然学术界争议较大，但通过对我国实定法的解读，能够对理解“行政裁量”概念起到一定作用。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。这是我国立法中关于司法权介入行政裁量权的唯一规定。何谓“显失公正”，一般理解为“同等情况不同对待，不同情况相同处罚”。显然上述理解系从法律效果的选择，也即行为的选择角度予以界定。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条系从行为意义上阐明行政裁量，也即我国行政诉讼立法将行政裁量界定在对行为的选择上。于是，可以得出以下结论，行政裁量行为，是指构成要件事实虽然确定存在，但行政主体有权选择作为或不作为，或选择做成不同法律效果的行政行为。在本案中，行政机关在作出政府信息公开答复过程中，认为不公开的理由有三点：一是根据人职发(1991)第X号文规定，评审委员会名单在本期评审工作完成之前不能对外公布；二是公开可能引发不正之风，影响评审工作公平、公正性；三是公开可能引发打击报复，对评委本人生活和工作造成影响。其中第一点理由其实际上仅界定了公开的时间范围，且其解释与政府信息公开立法的精神不符，未被法院采信，也与本文要讨论的行政机关对不确定法律概念的解释和判断无关。被告的第二、三点理由，即认为公开将导致的“不正之风”、“打击报复”将影响“社会稳定”，系反向界定“社会稳定”的构成要件。换言之，行政机关认为良好的社会风气、社会秩序系“社会稳定”的内涵，显然行政机关的上述行为是对社会稳定构成要件的判断，并非对是否公开以及在何种程度上公开相关政府信息的法律效果进行选择，不属于法院不能予以审查的行政裁量。
2．法院有能力对行政机关对社会稳定的解释、判断进行审查
不确定法律概念作为立法语言由于过于原则和抽象，必须通过法律解释使之确定化。根据不同的解释主体，我国将法律解释分为司法解释、立法解释和行政机关解释。法院是审判实践中法律解释及适用法律之机关，故有关法律适用是否正确，当然属于其管辖范围，因而对于行政机关对不确定法律概念的解释与判断，原则上法院均有审查权。但也不是绝对，德国学者认为，如果行政机关是基于其高度专业性、技术性的知识优势对不确定法律概念所作出的解释和判断，则形成法院应予以退让和尊重的判断余地，这是因为尽管法院在法律适用方面具备人才、机制、程序、经验等各方面的优势，可以运用鉴定或其他证据方法，对不确定法律概念进行合理的解释，但这种解释有可能无法究及行政机关的原意。参见李蕾：《论行政诉讼中对不确定法律概念的司法审查》，载《行政法研究》，2003（12），99页。我国也有学者认为，如果行政机关是基于其高度专业性、技术性的知识背景对不确定法律概念所作出的解释和判断，则形成法院应予以退让和尊重的判断余地，这是因为法院作为外行，缺乏审查和判断的能力。参见陈振宇：《不确定法律概念与司法审查》，载《云南大学学报（法学版）》，2008（7），4～5页。由此可见，法院能否对行政机关对不确定法律概念的理解和判断进行审查，关键在于，行政机关对不确定法律概念的理解和判断是否基于其专业性、技术性的知识优势。本案中，行政机关认定原告申请公开的评审委员会专家名单如果公开将引发不正之风及打击报复，上述两点判断，并未涉及行政机关在人力资源管理方面的专业知识，而是基于普通民众的社会经验和一般社会认知，因此，法院有能力对行政机关对“社会稳定”的解释、判断进行审查，不存在法院应该予以退让和尊重的判断余地。法院经审查认为，公开评审委员会名单可能引发的不正之风、打击报复并非评委面临的独有的职业风险，而抵制不正之风、不畏打击报复乃系对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。我国逐步完善的行政处罚、刑罚体系已将上述职业风险降到最低。另外，由于对于评委个人的评审意见及投票情况，职称申报者并不知晓，被告持有的职称申报者对评委个人可能会实施扰乱工作、生活行为，以及打击报复的假设缺乏合理的根据。而且，即使出现因公开相关评审委员会专家名单导致在以后的评审过程中发生被评审人通过不正之风、打击报复的非正当手段达到其目的的情况，也不足以提升到影响“社会稳定”层面。因此，法院认为行政机关不予公开的理由并不能充分地推导出公开相关高评委专家名单可能危及社会稳定的结论。最高人民法院行政庭李广宇副庭长认为，对于行政机关依“三安全一稳定”不予公开政府信息的行政案件，人民法院应对其理由是否充分予以审查，如果充分，法院应予以支持；反之，则不能支持。参见李广宇：《政府信息公开诉讼、理念、方法和案例》，5版，102页，北京，法律出版社，2009。
3．法院不能代替行政机关对社会稳定的构成要件进行界定
对法院能否审理以及如何审理不确定法律概念的回答，其最大意义在于划定了司法权和行政权的界限。行政机关是社会公共管理领域的专家，直面行政管理中种种形态各异的具体现象，法院虽然可以审查行政机关基于一般社会认知作出的解释和判断是否正确，但由于缺乏相关的专业知识，不宜代替行政机关对不确定法律概念的构成要件进行解释和判断。本案中，法院虽认为行政机关对社会稳定的解释、对公开相关评审委员会专家名单将危及社会稳定的判断有失偏颇，据此作出不予公开答复的理由不充分，被诉政府信息公开答复存在认定事实不清、适用法律错误的情形，予以撤销。但法院并不能对何为社会稳定予以界定。这是因为，法院认为，无论原告申请公开的政府信息是否存在危及社会稳定不能予以公开的情形，抑或该信息确系应予公开，均应交由行政机关进行解释、判断，如此既达到监督行政机关依法行政的目的，又体现出司法权对行政权有限审查的司法克制。
不确定法律概念与行政裁量一样对我国来讲都是舶来品，之所以实践中出现对这些概念的界定模糊不清的现象，部分原因在于我国学者在引进这些概念时欠缺科学的梳理与借鉴，因此正确地将不确定法律概念与行政裁量相区分，是公正、高效地审理此类型案件的关键。
（上海市黄浦区人民法院　訾莉娜）