(一)首部

1．裁判书字号
一审判决书：江苏省江阴市人民法院(2010)澄行初字第0012号行政判决书。
二审裁定书：江苏省无锡市中级人民法院(2010)锡行终字第0072号行政裁定书。

2．案由：质量监督行政检查。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：江阴市川江酒业有限公司。
法定代表人：瞿某，该公司总经理。
委托代理人：奚某，系瞿某之夫。
委托代理人(一审)：奚若岚，江苏春申律师事务所律师。
委托代理人(二审)：马丽英，江苏远闻律师事务所江阴分所律师。
被告(被上诉人)：无锡市江阴质量技术监督局。
法定代表人：吴某，该局局长。
委托代理人：缪某，无锡市江阴质量技术监督局局长助理。
委托代理人：奚海清，江苏振强律师事务所律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：江苏省江阴市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：韩仁波；审判员：薛晓云；人民陪审员：张修文。
二审法院：江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：何薇；审判员：王强、雷遥。

6．审结时间
一审审结时间：2010年9月30日(经江苏省高级人民法院批准依法延长审限)。
二审审结时间：2010年12月20日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2004年7月2日，被告在专项检查中发现原告有违法嫌疑之后立案查处，并于同年10月29日，作出了(澄)质技监罚字(2004)第4154C号行政处罚决定，同时，被告执法人员向原告口头告知了酒类生产企业应办理生产许可证，无生产许可证不能生产。之后，原告要求恢复生产，2005年12月26日，被告根据无锡市质监局1X7号文件内容，书面答复原告：你公司的白酒分装应申领全国工业产品生产许可证。

2．原告诉称
原告公司于2004年2月5日成立，经营范围为蒸馏白酒的分装、销售，并依法在被告处领取组织机构代码证。公司成立后被告到原告公司检查工作，以没有生产许可证为由，口头通知停产，并称不办理生产许可证不得经营。2005年12月又函致原告公司称白酒分装需办理生产许可证。为此，原告一直要求被告提供白酒分装需申领生产许可证的法律依据，但被告既无法提供此方面的法律依据，也不同意原告恢复生产。其间原告也应被告要求向江阴市、无锡市、江苏省三级质监局申领白酒生产许可证，但均被告知须向上级请示而一再拖延，并且被告在自己都不确定原告是否需申领生产许可证的情况下一再无端到原告公司非法干扰，原告迫于行政手段和压力无奈停产，最终致使公司倒闭，造成直接经济损失43.7万元。为维护原告的合法利益，请求法院确认被告责令原告停产停业并办理白酒生产许可证的行为违法，侵犯了法律规定的原告的经营自主权。

3．被告辩称
(1)本局从来没有作出原告诉讼请求中所列的具体行政行为。且原告也没有证据证明本局有此行为。既然本局没有作出上述具体行政行为，原告就不能向法院提起诉讼。2004年7月，本局在专项检查中发现，原告生产的“春江月”纯粮液等白酒均不合格，其企业属白酒生产，故口头告知原告无生产许可证不得从事白酒生产。(2)就原告询问办理全国工业产品生产许可证相关事宜，本局向无锡市质监局、江苏省质监局进行咨询，皆答复白酒分装应申领全国工业产品生产许可证，本局及时将答复转达给了原告。2005年12月16日无锡市质监局又出具了锡质技监质函(2005)1X7号文，本局也及时对原告进行了转达，该转达的答复行为，不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《工业产品生产许可证管理办法》第五条及第七条规定了国家质检总局和省级质量技术监督局的主要工作职责。省局负责受理企业生产许可证的申请和审查，国家局负责颁发生产许可证证书。根据该办法第二十四条规定，本局作为县一级质量技术监督部门，只有监督和管理的职责，没有办理全国工业产品生产许可证的职责。综上所述，本局从来没有作出原告诉讼请求中所列的具体行政行为，本局转达答复的行为不属于法院的受案范围，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
江苏省江阴市人民法院经公开审理查明：原告川江酒业有限公司于2004年2月5日经工商登记注册成立，经营范围为蒸馏白酒的分装、销售，有工人6名。同年7月2日，被告在专项检查中发现原告生产的“春江月”系列瓶装白酒属不合格产品，由此于同年10月29日对原告作出了相应的行政处罚决定。与此同时，被告执法人员向原告口头告知了酒类生产企业应办理生产许可证，无生产许可证不能生产的情况。
2005年3月10日原告向被告提交了《要求准予正常生产的报告》，该报告表明其公司是白酒分装并非酿造生产企业，不属生产许可证管理范围，要求准予生产。此后，原告又于同年9月5日、12月7日两次书面要求被告给予其“能否生产”的答复。被告收到原告申请后，于2005年8月2日、9月18日两次向无锡市质监局书面请示：川江酒业有限公司生产的产品是否属全国工业产品生产许可证发证产品。无锡市质监局于2005年12月16日以锡质技监质函(2005)1X7号文件形式书面答复被告：根据省局口头答复，白酒分装应申领生产许可证。同年12月26日，被告根据无锡市质监局1X7号文件内容，书面答复原告：你公司的白酒分装应申领全国工业产品生产许可证。
2006年2月23日，原告向被告提交了《申领全国工业产品生产许可证的报告》，要求申领全国工业产品生产许可证。同年12月13日，原告同时向江阴市、无锡市、江苏省三级质监局提交了《要求出具办理全国工业产品生产许可证依据的函》，表明其在办证过程中了解到，自1999年9月1日，对新注册企业已不受理办理生产许可证的申请，其公司多次要求质监局出具经营白酒分装的企业须办许可证的依据，现要求各级质监机关给予答复，否则，其公司就认为经营白酒分装的企业属办证范围没有法律依据，行政机关要求其办证是违法要求其履行义务。2007年3月20日、3月28日，原告又分别向无锡市、江苏省两级质监局提交书面《申领全国工业产品生产许可证的报告》。同年3月22日，无锡市质监局复函原告：要求你公司书面向江苏省质监局提出申领生产许可证的申请。2007年7月5日，国家质检总局食品生产监管司就江苏省质监局《关于白酒分装属于生产许可范围的法律依据的请示》复函该局：白酒分装不属于《白酒生产许可证审查细则》(2006版)中的白酒、白酒(液态)、白酒(原酒)三种加工生产工艺，故此不允许白酒分装生产。原告于2007年年底获悉了此复函。2008年11月15日，原告向无锡市政府领导提交了《关于江阴市川江酒业有限公司被不当行政管理而倒闭的申诉》，同年11月28日被告就此申诉书面答复了原告。
2010年4月1日，原告提起行政诉讼，要求确认被告责令原告停产停业并办理白酒生产许可证的行为违法，侵犯法律规定的原告的经营自主权，并要求行政赔偿43.7万元。
另查明，2004年7月2日，被告在专项检查中发现原告有违法嫌疑之后立案查处，并于同年10月29日，作出了(澄)质技监罚字(2004)第4154C号行政处罚决定，认定原告受四川省成都市邛州曲酒厂委托，生产“春江月”系列瓶装酒无生产许可证，经抽样检验均属不合格产品，该行为已违反了《中华人民共和国产品质量法》第五十二条的规定，故依据《工业产品生产许可证管理办法》第二十六条、《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，对原告作出了包含如下主要内容的处罚：(1)责令停止生产不合格“春江月”纯粮酿、“春江月”老窖；(2)处以违法生产销售产品货值金额1倍的罚款1 240元。该处罚决定书于同日送达，原告未在法定期限内主张权利，并按时缴纳了罚款。
又查明，2004年3月20日，原告作为乙方，和作为甲方的四川省成都市邛州曲酒厂签订了一份《委托分装生产协议书》，该协议书载明了如下主要内容：甲方委托乙方独家生产该厂“春江月”牌系列瓶装白酒。甲方提供生产许可证等相关证明企业资质的证件、原酒等生产原料，并提供生产、管理、技术等方面的支持。乙方必须按甲方要求组织分装生产，保证质量，因产品质量产生的一切问题均由乙方负责，委托生产的税金由乙方负责。乙方不得将“春江月”转让给其他生产企业。
上述事实有下列证据证明：
1．企业法人营业执照、组织机构代码证。
2．验资报告。
3．江阴市人民政府澄政发(2003)55号文件《江阴市人民政府关于取消部分行政审批项目的通知》。
4．江苏省无锡市质监局对江阴质监局作出的《关于白酒分装是否属生产许可证发证产品请示的答复》及该局与江阴质监局分别给原告的两份函。
5．国家质检总局于2007年7月5日对江苏省质监局作出的《关于白酒分装有关问题请示的复函》。
6．被告对原告白酒分装事宜的相关情况的答复。
7．原告于2005年3月10日、9月5日、12月7日分别向被告要求准予正常生产的书面报告及2006年至2007年间分别向江阴、无锡、江苏省三级质监局要求申领生产许可证、要求出具办理生产许可证法律依据的函。
8．(澄)质技监罚字(2004)第4154C号行政处罚决定书及相关材料。
9．江阴质监局澄质技监发(2005)27号文、澄质技监发(2005)34号文《关于白酒分装是否属全国工业产品生产许可证发证产品的请示》、无锡市质监局(锡质技监质函(2005)1X7号)《关于白酒分装是否属生产许可证发证产品请示的答复》。
10．原告向无锡市信访局提交的申诉《关于江阴市川江酒业有限公司被不当行政管理而倒闭的申诉》。

(四)一审判案理由
江苏省江阴市人民法院经公开审理认为：(1)根据被告行为发生时的法律、法规及规范性文件审查，参照国家质检总局2002年6月1日起施行的《工业产品生产许可证管理办法》第二十四条第二款的规定，被告对生产和销售实施许可管理的产品的企业具有监督和管理的法定职责。又根据该办法及相关的规定，负有对生产许可证申请的受理和审查职责的机关为省一级的质监局，颁证的职责在于国家质检总局，因此，被告对生产许可证的受理、审查和颁证不具有法定职责。(2)被告在2004年专项检查中发现原告进行白酒加工而口头告知其应申领生产许可证，否则不得从事白酒生产的事实，有原、被告当庭对此情节的陈述、被告答辩理由、2005年12月26日被告给原告的《关于白酒分装需办理全国工业产品生产许可证的函》以及被告于2008年11月28日给原告公司法定代表人的信访答复函等证据予以证明，故被告作出告知行为的事实成立。(3)被告的告知行为属其法定职责内的常态监督管理行为，一般属于不成熟的具体行政行为，但在本案中符合成熟具体行政行为成立的四大要素，故具有可诉性，而被告认为该行为不属于法院受理范围之观点，本院不予采纳。但该告知的事实行为与原告诉讼请求中表述的“被告责令原告停产停业并办理白酒生产许可证”的行为内涵不同。虽然被告的告知行为对原告产生了一定的影响，但被告的告知行为是依法履行职责的行为，且无充分证据证明造成原告停产停业。(4)无论是国务院国发(1984)54号《工业产品生产许可证试行条例》第四条、原国家轻工业局生产许可证办公室(即全许办(1998)16号文)《酒类生产许可证实施细则》第二条，还是国务院颁布的于2005年9月10日起施行的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第二条第(一)项的规定，均只规定了在我国境内白酒生产企业只有取得许可证，才允许生产和销售白酒产品，而未明确白酒的具体生产工艺种类。在此期间，被告以原告系白酒生产企业而告知其“持证才能生产，无证不能生产”并无不当。需要指出的是，白酒与老百姓的生活休戚相关，国家在产业结构调整时，2006年后将白酒由工业产品目录中移入食品产品目录中，由此看出对该产品生产的准入提出了更高的要求，被告在查处原告生产的不合格白酒时，告知原告“持证才能生产，无证不能生产”于法有据。至于国家质检总局对江苏省质监局的复函中明确指出的“不允许白酒分装”，是国家质检总局在其2006年颁布的《白酒生产许可证审查细则》明确规定白酒生产工艺为三种形式后对白酒生产形式的进一步明确和补充，也是国家质检总局对白酒分装生产行为是否允许其存在的新规定，因此，原告关于“不允许白酒分装”就表明白酒分装不属于许可证的办证范围的理解有误，本院对此不予支持。再者，全许办(1998)16号文中规定了对1999年9月1日以后注册登记的白酒企业，不予受理生产许可证申请，该情况在该文所附目录中标明是针对新建白酒生产线的情况，与本案涉及的原告白酒分装不是同一概念，原告以此认为被告的告知行为与之规定相矛盾的观点，本院不予支持。被告的告知行为虽具有合法性，但被告在告知相对人履行义务时未告知其履行的程序和相关的主管机构，故被告的告知行为存在一定的瑕疵，但不影响该行为的合法性。原告认为被告行为违法之观点无证据印证，本院不予支持。原告认为被告的行为侵犯其合法经营自主权之述，因我国法律、法规规定的经营自主权的权能由人事权、财物权、组织生产经营权等三方面组成，而本案涉诉被告的告知行为与之不相对应，故原告此观点本院不予支持。综上，被告对原告告知的事实行为成立且具有合法性，原告所述被告行为违法因无相应的有效证据佐证，故本院不予支持。

(五)一审定案结论
江苏省江阴市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告江阴市川江酒业有限公司要求确认被告责令原告停产停业并办理白酒生产许可证的行为违法，侵犯原告法律规定的经营自主权的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江阴市川江酒业有限公司负担。

(六)二审情况
在二审过程中，上诉人江阴市川江酒业有限公司认为无继续诉讼之必要，自愿申请撤回上诉。
江苏省无锡市中级人民法院经审理认为，江阴市川江酒业有限公司撤回上诉是其真实意思表示，符合法律的规定，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项的规定，作出如下裁定：
准许上诉人江阴市川江酒业有限公司撤回上诉。
二审案件受理费人民币50元，减半收取人民币25元，由江阴市川江酒业有限公司负担。

(七)解说
本案的争议主要集中在质监局告知行政相对人办理生产许可证的行为的性质及该行为是否有可诉性。
1．质监局告知行政相对人的行为性质如何认定
本案中，质监局具有对原告生产经营行为进行日常监督管理的法定职责，为保证原告合法经营，质监局分别以口头和书面方式告知其办理生产许可证，这一行为性质该如何认定，存在较大争议。如果将质监局的行为定性为具体行政行为，则应指出该行为属于何种具体行政行为。从理论上讲，具体行政行为根据其内容可以分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政给付等，“告知履行法定义务”仅仅表明了该行为的具体内容，其到底属于何种具体行政行为，难以判别。
我们认为，被告告知原告办理生产许可证实际上属于其法定职责内的常态监督管理行为，可以将其视为一种行政指导行为。行政指导一般是指行政机关依据其法定职责，为实现行政管理职能目标而对行政相对人实施的引导、建议、劝告、警告、提示等行为。行政指导行为本身不具有强制性，不产生新的法律关系，也不会给原告设定新的权利或者义务，但可以督促原告履行现存的法定义务。本案中被告没有办理生产许可证的权限，却依法享有检验生产许可证的职责，被告在发现原告没有相关证件时告知办证，事实上是对原告进行行政指导。进一步而言，被告向原告送达上级机关函件属于该行政指导行为的延续，函件中的具体内容由上级机关作出，与被告并无关联。
2．质监局的告知行为是否具有可诉性
从行政诉讼受案范围的立法来看，行政诉讼法采用的是“具体行政行为”，这一概念。但是实践中，包括行政事实行为等许多非具体行政行为也存在侵犯行政相对人权益的可能，所以，诉讼范围如果依然恪守“具体行政行为”，则不能适应客观形势的发展。为此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)中，在明确行政诉讼的受理范围时，采用了“行政行为”的概念，从而可以相应扩大行政诉讼的受理范围。本案中，将质监局的告知行为定义为行政指导之后，直接面临的问题是：该行政指导行为是否属于行政诉讼的受理范围？从表面上看，根据《解释》第一条的规定，“不具有强制力的行政指导行为”不属于法院受理范围，原告并不享有诉权。但若以此为依据驳回原告的诉讼请求又明显不公，因为在现实的情境下，质监局明确告知原告办理生产许可证，若原告不办许可证而复工生产必然面临新的处罚，可以说被告告知原告办证对原告起到了实实在在的“强制力”，在这种情况下，不经审理而直接否认原告的诉权缺乏说服力。对此，我们可以借鉴日本处理此类问题时的经验，日本学界和实务界均认为，单纯的告知行为属于缺乏强制力的行政指导行为，不具有可诉性，但是当告知行为与具体的法律规定相结合时，告知意味着对法律规定的明确和重申，告知行为既是行政机关的意思表示，又借助法律的规定具备了对行政相对人的强制力，此时作为行政指导的告知行为就具有了可诉性。在日本，凭借这种对行政指导的新的解释方法，行政指导并不必然被排除在行政诉讼受理范围之外。《解释》虽然把“不具有强制力的行政指导行为”排除在受理范围之外，但是，从字面解释来看，“不具有强制力”是对“行政指导行为”的限定，也就是说，不能认为行政指导一定不属于行政诉讼受理范围，而是要判断这种指导是否具有“强制力”。依据上述分析，本案中质监局的告知行为与我国关于生产许可证制度的法律规定相结合，已经构成对原告的强制力，应当属于行政案件的受理范围。
与此同时，将此案中质监局的行为定性为行政指导，是司法审判依法扩张行政诉讼受理范围的一种尝试。这种做法，一方面扩大了行政诉讼受理范围，从程序上保障了公民的合法权益，增加了公民对行政行为寻求司法救济的可能性；另一方面也避免了对行政指导设定过于严苛的标准，是对行政机关依法加强对重要行业进行管理的一种鼓励，促使其勤政、能政。
（江苏省江阴市人民法院　韩仁波　王杰兵）