(一)首部

1．判决书字号：山东省青岛市中级人民法院(2009)青行初字第13号行政判决书。

2．案由：海关行政处罚。

3．诉讼双方
原告：青岛五龙橡塑制品有限公司，住所地：青岛平度市南村镇后斜子村。
法定代表人：王某，该公司总经理。
委托代理人：鄂长青，山东鲁宁律师事务所律师。
委托代理人：庞瑜，山东鲁宁律师事务所律师。
被告：中华人民共和国黄岛海关，住所地：青岛开发区长江中路192号。
法定代表人：陶某，该海关关长。
委托代理人：曲某，黄岛海关工作人员。
委托代理人：李某，黄岛海关工作人员。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：山东省青岛市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋金龙；代理审判员：林桦、李玉兰。

6．审结时间：2010年4月12日(经院长批准依法中止诉讼)。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年6月16日，被告作出黄关缉违字[2009]254号行政处罚决定：2008年2月21日，原告以一般贸易方式向被告申报进口初级形状的丁腈橡胶39 915千克，商品编号为4XXXXXXXX0，CIF总价为47 898美元，报关单号为1XXXXXXX2。经查，实际货物属于限制进口类可用作原料的固体废物，商品编号为4XXXXXXXX0。经计核，违法货物价值约43.83万元人民币。原告的该行为已构成违反海关监管规定的行为，影响了国家许可证件管理。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条第(三)项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第(三)项的规定，决定对原告罚款4万元人民币。

2．原告诉称
2008年2月，原告从美国进口一批丁腈橡胶用于生产相关产品。2009年6月9日，被告作出黄关缉告字[2009]2X5号《行政处罚告知单》，将原告该进口货物认定为“限制进口类可用作原料的固体废物”。2009年6月16日，被告以原告“违反海关监管规定，影响国家许可证件管理”为由，作出黄关缉违字[2009]2X4号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚，向青岛海关依法提出行政复议申请。2009年8月6日，青岛海关作出复议决定，维持了被告的具体行政行为。原告认为，被告的具体行政行为侵犯了原告的合法权益。为此，原告提起诉讼，请求法院依法确认被告的具体行政行为违法，并判令撤销被告黄关缉违字[2009]2X4号《行政处罚决定书》。本案诉讼费用由被告承担。

3．被告辩称
首先，关于基本事实及执法程序。2008年2月21日，原告以一般贸易方式向被告申报进口一票货物，申报商品名称为初级形状的丁腈橡胶，申报商品编号为4XXXXXXXX0，报关单号为1XXXXXXX2。同年2月25日，被告依法对上述货物进行查验。经取样并由原告委托固研所鉴别，样品属于固体废物。因原告对固研所的鉴别结论有异议，被告依法重新对上述货物提取样品，并送往深检局鉴别。经鉴别，样品属于固体废物。被告经依法归类，上述货物的商品编号应为4XXXXXXXX0，属于限制进口类可用作原料的固体废物。被告依法将上述情况告知原告。在原告拒绝配合的情况下，被告依法对货物办理了扣留手续，并依法作出行政处罚决定。原告不服，申请行政复议。青岛海关依法作出行政复议决定，维持了被告作出的具体行政行为。
其次，关于原告行为性质及被告处罚依据。《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款规定：“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。”原告向被告申报进口货物的商品编号为4XXXXXXXX0，实际货物的商品编号为4XXXXXXXX0。因此，原告的行为已违反了海关监管规定。根据《国家环境保护总局、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局关于发布〈禁止进口固体废物目录〉、〈限制进口类可用作原料的固体废物目录〉和〈自动许可进口类可用作原料的固体废物目录〉的公告》(2008年第11号)的规定，实际货物属于限制进口类可用作原料的固体废物，应提交《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》。因此，原告的上述行为影响了国家许可证件管理。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条第(三)项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第(三)项的规定，被告对原告作出了罚款4万元的行政处罚决定。综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，未侵害原告的合法权利。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告所作的行政处罚决定。

(三)事实和证据
山东省青岛市中级人民法院经公开审理查明：2008年2月21日，原告以一般贸易方式向被告申报进口初级形状的丁腈橡胶39 915千克，商品编号为4XXXXXXXX0，CIF总价为47 898美元，报关单号为1XXXXXXX2。经查验，被告发现该货物疑似受火灾损毁，局部呈黑色焦状，且扭曲变形。随后，被告组织原告一起进行取样，以化验确定该商品是否为国家禁止进口的固体废物。2008年2月27日，原告委托固研所对上述取样货物进行鉴别。2008年4月2日，固研所作出2XXXXXXXXB号《进口物品固体废物属性鉴别报告》，鉴别结果为“样品整体是橡胶和树脂的混装物”、“样品属于固体废物”。原告得知该鉴别结论后，未缴纳鉴别费用，亦未领取鉴别报告。2009年1月21日，被告在见证人见证下重新取样，并委托深检局对所取样品重新鉴别。2009年2月9日，深检局作出2XXXXXX5ZJ《进口物品固体废物属性鉴别报告》，鉴别结果为“样品整体是部分烧焦的多种橡胶的混杂物”、“样品属于固体废物”。根据深检局的鉴别报告并依据归类总规则，被告将原告货物归入税则号列4XXXXXXXX0。2009年3月3日，被告作出黄关扣字[2009]0X5号扣留决定，将原告的货物予以扣留。2009年6月9日，被告作出黄关缉告字[2009]2X5号《行政处罚告知单》。2009年6月16日，被告作出黄关缉违字[2009]2X4号《行政处罚决定书》。原告不服，向青岛海关提起复议。2009年8月6日，青岛海关作出青岛海关复字(2009)3号行政复议决定，维持了被告作出的具体行政行为。原告仍不服，诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据：
1．进口货物报关单。
2．查验记录单。
3．中国海关进出境货物(物品)化验取样记录单2份。
4．委托鉴别函。
5．《进口物品固体废物属性鉴别报告》(编号2XXXXXX1HB)。
6．询问笔录2份。
7．见证人协助被告取样情况说明。
8．录音资料、音像资料1。
9．《进口物品固体废物属性鉴别报告》(编号2XXXXXX5ZJ)。
10．商品归类回答书。
11．音像资料2。
12．查验记录、扣留凭单及邮寄送达凭证。
13．音像资料3、4、5。
14．行政处罚告知单及送达回证。
15．行政处罚决定书及送达回证。
16．青岛海关《行政复议决定书》。
原告提供的证据：
1．被告作出的黄关缉告字[2009]2X5号《行政处罚告知单》。
2．被告作出的黄关缉违字[2009]2X4号《行政处罚决定书》。
3．青岛海关作出的青岛海关复字(2009)第X号《行政复议决定书》。

(四)判案理由
山东省青岛市中级人民法院经公开审理认为：(1)关于被告的职权问题。《中华人民共和国海关法》第六条第(一)项规定，海关可以检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、行政法规的，可以扣留。第二十三条规定，进口货物自进境起到办结海关手续止，出口货物自向海关申报起到出境止，过境、转运和通运货物自进境起到出境止，应当接受海关监管。第二十八条第一款规定，进出口货物应当接受海关查验。海关查验货物时，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当到场，并负责搬移货物，开拆和重封货物的包装。海关认为必要时，可以径行开验、复验或者提取货样。第四十二条第二款规定，海关可以要求进出口货物的收发货人提供确定商品归类所需的有关资料；必要时，海关可以组织化验、检验，并将海关认定的化验、检验结果作为商品归类的依据。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)第二十六条规定，进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。国家环境保护总局、海关总署、国家质量监督检验检疫总局于2008年1月22日签署的环发[2008]18号文件第2.2条规定，“委托方”是指向鉴别机构提出委托鉴别申请并将样品移交鉴别机构的单位或个人，包括海关监管部门、海关执法部门、检验检疫部门、环境保护部门、进口单位、利用单位、其他单位、个人。根据上述规定，被告有权根据货物的具体情况进行取样，并委托鉴别机构对进口货物进行固体废物属性的鉴别。庭审中，原告向法院提交了1996年5月14日由国家进出口商品检验局、海关总署、国家环境保护局签署的《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》第五条规定以及2005年3月1日起施行的国家质量监督检验检疫总局令第71号《保税区检验检疫监督管理办法》第九条的规定，以主张其货物应当进行商检。根据新法优于旧法的原则，被告适用环发[2008]18号的规定并无不当；至于《保税区检验检疫监督管理办法》第九条针对的检验对象系从境外进入保税区的，与本案原告货物从保税区以一般贸易方式进口到非保税区所处的阶段不同，故本案不适用《保税区检验检疫监督管理办法》的规定。综上，对原告的上述主张本院不予支持。
(2)关于涉案货物是否属于限制进口类固体废物的问题。《固废法》第八十八条第(一)项规定，固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。本案中，关于涉案货物鉴别报告的鉴别结果为“样品整体是部分烧焦的多种橡胶的混杂物”，“样品属于固体废物”。我国承认世界海关组织确立的《协调制度归类总规则(一)》，《中华人民共和国海关进出口税则》第四十章“橡胶及其制品”注释六的内容为：品目40.04所称“废碎料及下脚料”，是指在橡胶或橡胶制品生产或加工过程中由于切割、磨损或其他原因明显不能按橡胶或橡胶制品使用的废橡胶及下脚料。该品目40.04项下的“二”内容为“因划切、磨损或其他原因明显不可再作为原用途使用的橡胶货品”。因此，根据以上“混杂物”、“固体废物”的鉴别结果及归类总规则的规定，原告进口的货物应归入“40.04二”类，被告将原告的货物列入此类、并确定应归入商品编号4XXXXXXXX0并无不当。
《固废法》第二十五条第一款规定，禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商行政管理局、国家商检局1996年3月1日联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第八条第二款规定，凡未列入本规定附件一的所有废物(废物范围见第三十二条)，禁止进口。因此，可以说我国对固体废物的管理是以普遍性禁止为原则，以允许限制进口为例外。上述附件一《国家限制进口的可用作原料的废物目录》所列明的允许限制进口的废物种类中，不包含本案货物。因此，本案货物在原告申报进口时属于禁止进口的固体废物。但，2008年3月1日开始执行的国家环境保护总局、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局2008年第11号公告附件二《限制进口类可用作原料的固体废物目录》将4XXXXXXXX0列入限制进口类固体废物，本着从新兼从轻的原则，被告将涉案货物归入限制进口类可用作原料的固体废物。
(3)关于被告处罚决定的程序问题。《海关办理行政处罚案件程序规定》第三十七条规定，办案人员依法检查运输工具和场所，查验货物、物品，应当制作检查、查验记录。检查、查验记录由办案人员、当事人或者其代理人签字或者盖章；当事人或者其代理人不在场或者拒绝签字或者盖章的，办案人员应当在检查、查验记录上注明，并且由见证人签字或者盖章。第三十九条规定，在案件调查过程中，需要对有关货物、物品进行取样化验、鉴定的，由海关或者海关委托的化验、鉴定机构提取样品。提取样品时，当事人或者其代理人应当到场；当事人或者其代理人未到场的，海关应当邀请见证人到场。提取的样品应当予以加封确认，并且填制提取样品记录，由办案人员或者海关委托的化验、鉴定机构人员、当事人或者调取代理人、见证人签字或者盖章。海关提取的样品应当及时送化验、鉴定机构化验、鉴定。第四十一条规定，化验、鉴定应当交由海关化验鉴定机构或者委托国家认可的其他机构进行。有关货物、物品持有人或者所有人应当根据化验、鉴定要求提供化验、鉴定所需的有关资料。本案中，被告查验原告货物时，因发现其与申报情况有异，遂组织原告一起进行取样、化验。因原告对该次鉴别结论有异议，被告遂通知原告进行第二次取样、化验，但原告拒绝到场，被告于是在见证人的见证下重新取样，加封确认，并委托深检局对所取样品重新鉴别。后，被告将鉴别结果、归类结果及相关权利告知原告，原告拒绝签字。随后，被告依据《海关行政处罚实施条例》第三十六条、第三十八条规定，对原告货物进行查验、扣留；并依据《行政处罚法》第三十一条的规定向原告下达了处罚告知单，告知其相应权利。最后，被告作出了处罚决定，告知了原告相应的复议权和诉讼权。因此，被告的行政程序并无不当之处。至于原告主张被告扣留原告货物程序违法的问题，因被告作出的黄关扣字[2009]0X5号扣留决定已经告知了原告相关的复议权和起诉权，且其是一个独立的具体行政行为，原告如有异议可以另行主张，本案对此不作详尽审查。
(4)关于被告处罚决定的法律适用问题。《固废法》第二十五条第三款规定，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物，应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物，应当依法办理自动许可手续。因此，原告应提交限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证。而实际上，原告是以一般贸易方式向被告申报的，商品编号为4XXXXXXXX0。因此，原告违反了《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证”的海关监管规定。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条“违反本法规定有下列行为之一的，可以处以罚款，有违法所得的，没收违法所得：……(三)进出口货物、物品或者过境、转运、通运货物向海关申报不实的”，以及《海关行政处罚实施条例》第十五条“进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：……(三)影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款”的规定，并结合涉案货物的价值约为43.83万元，被告对原告处以罚款4万元符合上述规定。

(五)定案结论
山东省青岛市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告青岛五龙橡塑制品有限公司要求确认被告中华人民共和国黄岛海关2009年6月16日作出的黄关缉违字[2009]2X4号《行政处罚决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告青岛五龙橡塑制品有限公司负担。

(六)解说
本案案情复杂，历时较长。对于被诉行政处罚决定的事实、程序及法律适用问题，原告都提出了异议。尤其是对两个鉴别报告的合法性及鉴别机构的鉴定人员资格问题，原、被告双方的分歧格外突出。需要特别指出的是，固研所与深检局均是国家指定的法定鉴别机构，其与本案双方当事人并不存在任何利害关系。
1．环发[2008]18号文规定，通常情况下，鉴别机构同意接收样品时，委托方应支付鉴别技术服务费。本案涉案货物第一次取样是被告组织原告一起进行的，由原告委托鉴别机构，即固研所，但其当时未依照规定支付鉴别费。在原告提前知道鉴别结论后，其亦未再补交鉴别费用，从而导致鉴别报告无从送达。为尽快对涉案货物作出处理，被告支付了鉴别费用，并取得鉴别报告的正本。该做法显然不符合“由委托方支付鉴别费，并取得报告”的规定，原告对此提出异议亦属正当。当然，被告为执法在支付对价的情况下取得客观存在的鉴别报告应该说是可以理解的。
2．环发[2008]18号文对鉴别报告的编写要求规定得十分严格。从形式上说，深检局的鉴别报告不太符合该规定，它没有关锁号，也没有审核人、编写人的签名。根据青岛市中级人民法院的通知，深检局的鉴定人刘志红及另一位工作人员出庭接受了询问，并在庭审后补充提交了鉴别报告编写流程的电脑软件操作系统的打印件。由此可知，深检局的鉴别报告内容真实客观，虽报告的纸制格式存有瑕疵，但电子系统制作流程规范。客观地说，对于专业性较强的鉴别报告，法院只可能在既有的知识范围内审查鉴别报告制作的程序及形式是否合法，至于结果是否科学，法院只能依赖对鉴别机构的专业和权威的信赖。
3．两个鉴别机构出庭接受询问的鉴定人均未向法院提交鉴定人员资格证书，而只提交了其单位出具的介绍信。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条、第四十七条的规定，鉴定人员应当出示有关其资格、身份的证明材料。但是环发[2008]18号文规定了固研所与深检局是国家指定的专门鉴别固体废物的鉴别机构，同时还规定鉴别机构应配备必要的实验室和仪器以及人员，应获得相关的实验资质，人员应经过专业培训。因此，作为法定鉴别机构的工作人员，其应当具备相应的资格证明文件。后，深检局补充提交了相关鉴定人员的“进口废物原料检验检疫”资格证明文件。根据庭审调查，并结合深检局补充提交的材料，可以证明该鉴别报告的鉴定人具有专业资格。
另外，据了解，在整个环保系统中，在本案审结时均未对鉴定人员发放资格证，当然这并不能必然否认这些鉴定人员的鉴定技术能力。但是，鉴于本案属于行政诉讼案件，应当依照行政诉讼证据规则的规定来考量证据的合法性，且被告的归类依据亦未使用固研所的鉴别报告，因此固研所的鉴别报告不能作为本案认定涉案货物是否属于固体废物的有效证据使用，但其能够证明被告在执法过程中存在的一个程序环节。
作为法院的审判人员，最基本的任务就是要恪守法律规范。尽管目前电脑软件操作系统日益发达，但在仍需要纸质证据且对其编写体例有严格规定的情况下，作为鉴别机构还是应该遵守既有的基本规范要求，按部就班地编写鉴别报告。当然，从鉴别报告的结论看，法院还是应该尊重固研所、深检局作为国家指定的固体废物鉴别机构的专业和权威。
（山东省青岛市中级人民法院　李玉兰）