(一)首部
1.判决书字号:北京市昌平区人民法院(2011)昌行初字第90号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:北京市昌平区回龙观地区办事处金榜园社区业主委员会,住所地:北京市昌平区回龙观金榜园小区物业服务楼二层。
法定代表人:徐某,该委员会主任。
委托代理人:于启波,北京市丰禾律师事务所律师。
被告:北京市昌平区回龙观地区办事处,住所地:北京市昌平区回龙观镇东大街199号。
法定代表人:王某,该办事处主任。
委托代理人:李文艳,北京市易和律师事务所律师。
委托代理人:叶某,北京市易和律师事务所实习律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市昌平区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:于亮;人民陪审员:李德成、周海燕。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2010年7月23日,回龙观地区办事处作出撤销决定。其主要内容为:“昌平区回龙观地区金榜园社区全体业主、金榜园社区业主委员会:关于金榜园社区业主委员会提交给回龙观地区办事处要求予以备案的《金榜园小区业主大会议事规则》,因其存在违反相关法律法规的内容,回龙观地区办事处已多次通过当面沟通、电话、书面等方式告知金榜园社区业主委员会及广大业主,并且于2010年5月25日以公开信的方式,就《金榜园小区业主大会议事规则》存在的违法违规内容向全体业主进行了通告;同时再次向业主委员会进行了书面告知,要求对《金榜园小区业主大会议事规则》的相关违法违规内容予以整改,但是遭到金榜园社区业主委员会的拒绝,且至今未进行任何整改。由于金榜园社区业主委员会2010年3月19日报送的《金榜园小区业主大会议事规则》中,关于‘授权业主委员会采用邀请招标的方式选聘物业服务企业’、‘授权业主委员会在物业服务合同到期或物业服务企业出现严重违约时终止物业服务合同’、‘因业主大会自身以外原因导致业主大会常设机构无法顺利换届,原机构继续履行职责,直至换届完成,选举出新一届常设机构’等项内容,违反了《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》等相关规定,因此,北京市昌平区住房和城乡建设委员会小区办及北京市昌平区回龙观地区办事处现依据《物业管理条例》第十九条,对金榜园社区业主委员会2010年3月19日报送的《金榜园小区业主大会议事规则》决定予以撤销。在金榜园社区依法修改(或重新制定)业主大会议事规则并生效前,金榜园社区应执行其于2009年12月1日已办理备案的《金榜园小区业主大会议事规则》。”该决定加盖了回龙观地区办事处的公章。
2.原告诉称
2010年4月2日至4月10日,原告小区召开了业主大会,最终形成了大会决议,通过了四项议题,其中包括新修改后的《金榜园小区业主大会议事规则》。大会四项议题通过率占业主总人数比例和占总建筑面积比例均达70%以上,远高于过半即可的法定要求。原告随即依法将有关材料报送备案。近三个月后被告却作出了《撤销决定》。广大业主纷纷对该《撤销决定》提出质疑。原告认为,业主大会议事规则系小区业主自主决定的范畴。本小区新的议事规则经广大业主高票通过,符合业主共同意愿。被告作出的《撤销决定》,不符合法律精神,并侵犯广大业主的自主权,故请求法院撤销被告作出的《撤销决定》。
3.被告辩称
原告提交的《金榜园小区业主大会议事规则》内容违反《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则(试行)》等相关法律、法规之规定,被告多次要求其对该议事规则进行修改,但原告置之不理。我处依据上述法律、法规规定作出《撤销决定》并通告全体业主,完全符合法律规定,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市昌平区人民法院经公开审理查明:2009年11月28日,金榜园业主委员会成立,并于同年12月1日依法备案,同时还备案了《金榜园小区业主大会议事规则》。2010年3月19日,金榜园业主委员会向被告处报送了新修订的《金榜园小区业主大会议事规则(表决稿)》。同年3月23日,北京市昌平区回龙观镇人民政府城镇建设管理办公室(以下简称回龙观镇城建办)向原告发函,对金榜园业主委员会修改小区议事规则提出了指导意见。3月29日,金榜园业主委员会回函,说明了无须修改议事规则的理由。4月29日,金榜园业主委员会再次报送议事规则,该议事规则与2010年3月19日原告报送的议事规则(表决稿)内容基本一致,仅在最后增加了议事规则的生效时间。此后,回龙观镇城建办又分别于5月14日和25日向金榜园业主委员会发函,要求原告继续对议事规则进行修改,并于5月25日将具体的指导意见在金榜园小区向全体业主进行了公示。2010年7月23日,被告回龙观地区办事处作出了《撤销决定》并在金榜园小区向全体业主公示通告。金榜园业主委员会不服被告作出的《撤销决定》,于同年8月9日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.《金榜园小区业主大会议事规则》、《关于召开金榜园小区业主大会临时会议的决议》、金榜园小区业主大会临时会议表决表、开箱计票仪式签到簿、表决书计票结果报告单、表决结果报告单。
2.《关于对金榜园业主委员会修改小区议事规则的指导意见》。
3.2010年3月29日《关于回龙观镇城建办对〈金榜园业主委员会修改小区议事规则〉指导意见的回函》。
4.2010年5月14日《〈业主大会临时会议决议申请备案的函〉之回函》。
5.2010年5月17日金榜园小区业主签名文件。
6.2010年5月25日被告出具的《告知书》。
7.2010年5月25日被告出具的《关于金榜园小区业主大会议事规则备案的有关问题致广大业主的一封公开信》及其公告照片和《金榜园小区业主大会议事规则》。
8.2010年7月23日被告作出的《撤销决定》和《致金榜园小区业主关于撤销金榜园小区业主大会议事规则的一封公开信》及其公告照片。
(四)判案理由
北京市昌平区人民法院经公开审理认为:回龙观地区办事处是经北京市政府批准成立的区域性行政管理机构。金榜园社区属于回龙观地区办事处管辖范围内。同时,原有的昌平区回龙观镇人民政府仍继续保留。因此,对于违反《物业管理条例》第十九条规定的行为,回龙观地区办事处具有予以撤销的法定职权。尽管在处理本案争诉事实中,回龙观镇城建办亦参与了处理意见,但被诉的《撤销决定》系回龙观地区办事处作出,回龙观地区办事处为本案适格的诉讼主体。
本案金榜园小区议事规则中,将应由业主大会行使的专属权利,授权给业主委员会的内容,违反法律、法规的强制性规定,回龙观地区办事处认定其内容违法并无不当。法律、法规明确规定,选聘和解聘物业服务企业及筹集和使用专项维修资金等事项,均系业主大会的专属权利;业主委员会作为执行机构,负责与业主大会选聘的物业服务企业签约,监督和协助物业服务企业履行服务合同。鉴于法律、法规将业主大会的专属权利与作为业主大会执行机构的业主委员会的权利加以明确区分,其目的就是防止不同权利主体之间的混淆及权利滥用,因此,业主大会的专属权利是不可转让及转授权的。
依据《物业管理条例》第三十五条的规定,业主委员会应当与业主大会选聘的物业服务企业订立书面的物业服务合同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定。该合同是平等民事主体之间的契约关系,法律、法规已经规定了发生纠纷的监管机关及救济途径,应当依法通过正当途径解决纠纷。
关于本案议事规则中“因业主大会自身以外原因导致业主大会常设机构无法顺利换届,原机构继续履行职责,直至换届完成,选举出新一届常设机构”的内容是否违反法律、法规的规定,本院认为,一方面,《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》,均明确了业主大会由物业管理区域内的全体业主组成,代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利,履行相应的义务;业主委员会由业主大会依法选举产生,履行业主大会赋予的职责,执行业主大会决定的事项,接受业主的监督。同时,也明确规定了业主大会召开的条件及程序。以“业主大会常设机构”名称替代法定的“业主委员会”,本身即缺乏法律依据,也违背了法律、法规确定业主委员会仅仅作为业主大会执行机构的立法目的,混淆了业主大会与业主委员会的法律地位。另一方面,关于业主委员会如何换届选举等问题,《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》中均已作出了规定。业主委员会仅仅是业主大会的执行机构,并非凌驾于业主大会之上的“权力机构”,亦不应以议事规则方式保证其职责延续。因此,回龙观地区办事处认定其内容违法亦无不当。综上,金榜园业主委员会报送备案的议事规则中,确有多处内容存在与法律、法规相悖之处。被告多次对金榜园小区作出的上述内容提出改正要求,并最终由回龙观地区办事处作出《撤销决定》,履行了监督、指导的法定职责。被告作出的《撤销决定》有事实依据,符合法律、法规的规定。现原告金榜园业主委员会提出的诉讼请求,没有事实和法律依据,本院不予支持。
(五)定案结论
北京市昌平区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告金榜园社区业主委员会的诉讼请求。
(六)解说
正如判决书所论,本案的焦点问题是金榜园小区的议事规则是否有违反法律、法规的情形。围绕此问题,几个相关的法律问题颇值讨论。
1.备案行为的性质
根据《物业管理条例》和《北京市物业管理条例》的规定,业主委员会以及业主大会议事规则等应该予以备案并无疑义。但关于备案行为的性质以及备案的效力历来就存在争议。一种观点认为,备案行为仅是对某种事实或权利的记载,具有公示的效力,但对当事人的权利义务不产生实际影响,因而不具有可诉性。另一种观点认为,备案行为具有许可或审批的性质,已经对行政相对人的权利义务产生了实质性影响。事实上,在行政法上,备案行为是一种尚未被类型化、概念化的行政行为,现有法律、法规中所使用的“备案”一词往往也具有多重含义,有时具有许可意义,有时具有确认意义,有时具有公示意义,有时具有告知意义,还有时具有立法监督的意义。
对于物业管理中的备案行为而言,国务院的《物业管理条例》并没有明确行政机关对业主委员会及业主大会议事规则的备案是形式审查还是实质审查。假如业主委员会的产生程序存在瑕疵,行政机关应如何处理?实践中已经出现多起类似案件,司法裁决的认识也不尽一致。但《物业管理条例》第十九条规定:“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府,应当责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。”因此,至少对业主大会决议、管理规约、业主大会议事规则这些业主大会、业主委员会的决定,行政机关是有权撤销的。反推之,行政机关对小区议事规则可以进行实质审查,行政机关的撤销行为对相对人的权利义务产生了实质性影响,应属可诉的行政行为。
2.议事规则是否存在违反法律、法规的情形
本案中,行政机关列举了一系列议事规则的违法情形。比如,议事规则规定业主大会的决议可以采用电子表决的形式,而电子表决的形式在《物业管理条例》和《业主大会和业主委员会指导规则》中都没有规定,回龙观地区办事处因此认为议事规则违法。再比如,议事规则中规定可以“采用邀请招标的方式选聘物业服务企业”,对此《物业管理条例》等法律、法规也没有规定,行政机关据此认为议事规则违法。申言之,法律、法规没有规定的内容,社区的自治规则是否可以自行规定?这一问题关乎行政监管与社区自治的界限与关系,如何保持二者之间的关系平衡,既避免物业管理处于无政府状态,同时又最大限度地保障业主的自治权,是目前社区管理面临的一个大问题。笔者认为,对法律、法规没有规定的内容,应给予社区居民一定的自主权,允许其在自治范围内进行创新性管理,以更好地实现居民自我管理的目标,促进公民社会的发育,保障业主权益的实现。
但本案议事规则中的一个关键条款在于其第二章第七条规定:“业主大会授权业委会的范围:……(2)授权业委会在物业服务合同到期或物业服务企业出现严重违约时终止物业服务合同;(3)授权业委会采用邀请招标的方式选聘物业服务企业。”而《中华人民共和国物权法》第七十六条规定:“下列事项由业主共同决定:……(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人……”《物业管理条例》第十一条第(四)项亦有相同规定。上述规定明确表明,选聘和解聘物业服务企业等事项,系业主大会的专属权利。业主委员会作为业主大会的执行机构,负责与业主大会选聘的物业服务企业签约,监督和协助物业服务企业履行服务合同。法律、法规将业主大会的专属权利与作为业主大会执行机构的业主委员会的权利加以明确区分,其目的就是防止不同主体之间的混淆及权利滥用。因此,业主大会的专属权利是不可转让及转授权的。本案中,金榜园社区业主委员会将业主大会的专属权利进行自我授权,已经逾越了法律的强制性规定,很可能使小区管理产生矛盾,给社区自治带来伤害。在这种情况下,政府理应发挥其监管职能,对其进行干预。在多次要求原告改正但无效后,回龙观地区办事处最终依据《物业管理条例》第十九条的规定,对金榜园社区的议事规则作出了撤销的决定。笔者认为,这一决定符合法律的精神。但同时,回龙观地区办事处在对社区自治的管理和指导中也存在态度生硬、沟通不足的问题,而且其对法律、法规的理解也不完全准确。对于回龙观地区办事处指出的议事规则的若干违法之处,业主委员会很容易认为是政府对社区自治的无理干预,政府对业主委员会的说理又不够充分,沟通也不够细致,最终导致政府和业主委员会之间矛盾激化。因此,法院判决驳回原告的诉讼请求是正确的。
应当说,这个案件折射出了当前社区管理中的诸多问题。政府监管与社区自治的界限在哪里?二者的平衡如何把握?业主大会与业主委员会的关系如何?业主大会与业主委员会的运行模式应该怎样?业主在社区管理中权利如何保障?这些问题都值得我们进一步思考,而司法应该在其中起到怎样的作用更值得我们不断探讨。
(北京市昌平区人民法院 杨帆)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第439 - 444 页