(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：四川省泸州市泸县人民法院(2010)泸民初字第1578号民事判决书。
二审判决书：四川省泸州市中级人民法院(2010)泸民终字第628号民事判决书。

2．案由：承租人优先购买权纠纷。

3．诉讼双方
原告(上诉人)：泸州闲马汽车修理厂，住所地：泸县玄滩镇街村。
投资人：易某，该厂厂长。
被告(被上诉人)：泸县开元粮食有限责任公司，住所地：泸县福集镇。
法定代表人：胡某，该公司经理。
委托代理人：龙良平，泸县天兴法律服务所法律工作者。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：四川省泸州市泸县人民法院。
独任审判员：方娟。
二审法院：四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张玉红；审判员：王志红；代理审判员：李春。

6．审结时间
一审审结时间：2010年9月29日。
二审审结时间：2010年12月27日。

(二)一审诉辩主张

1．原告诉称
原告的投资人易某于2003年10月25日与被告达成了租赁玄滩粮站部分房屋作为汽车修理厂的《房屋租赁协议》。租期一年，后每年续租。原告按协议交足了保证金、租金，并维修翻盖房屋，修建厂房、围墙，打院坝、水井，做地沟等花费了20余万元。2008年10月20日，双方续签了为期一年的《房屋租赁协议》，租期从2008年10月25日起至2009年10月24日止。原告向被告交纳了保证金2 000元和房租4 000元。2009年8月14日，泸县人民政府副县长廖兴无组织有关部门决定并形成《泸县人民政府议事纪要第13期》以下简称《议事纪要》，将泸县玄滩粮站的国有土地9 145.6平方米和房屋建筑面积4 421.21平方米的国有资产以净收入价额232.9万元卖给玄滩镇人民政府，玄滩镇政府又将该国有资产转卖给他人。被告将出租给原告的房屋在租赁期间内未告知原告就卖给了他人，侵犯了原告的优先购买权。依照《中华人民共和国合同法》第二百三十条规定，出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买权，要求人民法院确认原告对于承租的房屋、空坝和仓库，在同等条件下享有优先购买权；本案诉讼费用由被告承担。

2．被告辩称
原告所述不是事实，原告所租赁的玄滩粮站三个小车库及前空坝、12仓均系国有资产属性。泸县人民政府将玄滩粮站国有土地和房屋处置给玄滩镇人民政府并未改变国有资产的使用用途，属于国家行政机关的内部调拨处置行为，并非将国有资产对社会公开销售，此举措不对原告发生实际权利义务影响，原告不得主张权利，其诉求应予驳回。目前，被告与玄滩镇政府尚未办理产权过户，玄滩镇政府并未将该资产转卖他人。2009年9月3日，泸县人民政府就玄滩粮站国有资产的处置决定形成书面《议事纪要》后，被告于2009年10月20日书面告知原告租赁期即将届满，不再续签租赁合同，并要求原告搬迁。原告拒不搬迁，被告又于2010年2月9日书面通知、2月26日电话告知的方式通知原告搬迁，原告至今仍不搬迁。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条、第五十二条、第五十三条的规定，泸县财政局作为泸县人民政府授权的履行出资人职责的机构有权对玄滩粮站国有资产的处置作出决定。原告依法不能以租赁人身份抗辩法律赋予国家行政机关对国有资产进行处置的权利，并不享有对国有资产的优先购买权，要求法院依法驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
四川省泸州市泸县人民法院经公开审理查明：被告泸县开元粮食有限责任公司系泸县国资局下属的国有独资企业，经政府授权仅对泸县玄滩粮站内国有资产享有管理和使用权。自2003年10月起，原告泸州闲马汽车修理厂的投资人易某与被告泸县开元粮食有限责任公司签订了租房协议，租用位于泸县玄滩镇泸荣街玄滩粮站内小车车库三间及部分空坝办汽车修理厂。以后每年续签。2008年10月20日，原告的投资人易某与被告又续签了《房屋租赁协议》，协议约定：“一、被告将玄滩三个小车车库及前空坝、12仓，租给易某从事经营活动；二、租赁期限为一年，租赁日期从2008年10月25日起至2009年10月24日止……”。按照协议约定，被告向原告提供了玄滩粮站内的12仓一个(泸县房权证玄滩镇字第022883号，面积364.78平方米)、饲料车间一个(泸县房权证玄滩镇字第022886号，面积316.46平方米)、小车车库三个(泸县房权证玄滩镇字第037233号，面积96.03平方米)及前空坝作为其经营场所，原告依约向被告缴纳了当年的租金4 000元及押金2 000元。
2009年8月14日，泸县人民政府召开了关于处置泸县玄滩粮站闲置国有资产的会议，会议经过讨论，形成以下意见：县政府按照国有资产处置收益不低于该宗国有资产银行抵押贷款的原则，将泸县玄滩粮站划拨仓储用地9 145.6平方米和房屋建筑面积4 421.21平方米的国有资产，以净收入价格232.9万元处置给泸县玄滩镇政府等内容。同年9月3日，《泸县人民政府议事纪要第13期》，对该会议的意见作出关于处置泸县玄滩粮站国有资产的书面议事纪要。同年12月11日，泸县财政局作出泸县财国[2009]88号文件，对被告泸县开元粮食有限责任公司处置泸县玄滩粮站国有资产进行了批复，该批复同意被告将上述资产以净收入232.9万元转让给泸县玄滩镇政府。
上述事实有下列证据证明：
1．原告泸州闲马汽车修理厂营业执照、组织机构代码证、投资人身份证明及易某身份证复印件，证明原告泸州闲马汽车修理厂系个人独资企业，该修理厂由易某投资，财产为投资人易某个人所有，易某以其个人财产对该修理厂债务承担无限责任。
2．被告泸县开元粮食有限责任公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明及胡某身份证复印件，证明泸县开元粮食有限责任公司系系泸县国资局下属的国有独资企业，法定代表人是胡某。
3．《房屋租赁协议》4份(2005、2006、2007、2008年所签订)及安全生产目标管理责任书(2008年所签订)，证明租房协议系原告投资人易某和泸县开元粮食有限责任公司的真实意思表示，且不违反法律强制性规定，被告泸县开元粮食有限责任公司自2003年起依约将玄滩粮站内三个小车车库及前空坝、12仓租给易某从事经营活动，租赁期限为一年，每年续签，双方的最后一份协议于2009年10月24日到期。
4．2003、2004年租金共计2 400元收据及2008年租金4 000元、押金2 000元收据，证明易某按约定缴纳了相应的租金及押金。
5．《泸县人民政府议事纪要第13期》(2009年9月3日)，对2009年8月14日泸县人民政府召开的关于处置泸县玄滩粮站闲置国有资产的会议的意见作出书面议事纪要。该会议形成以下意见：县政府按照国有资产处置收益不低于该宗国有资产银行抵押贷款的原则，将泸县玄滩粮站划拨仓储用地9 145.6平方米和房屋建筑面积4 421.21平方米的国有资产，以净收入价格232.9万元处置给泸县玄滩镇政府等内容。
6．泸县府发[2002]86号文件《泸县人民政府关于印发泸县国有粮食购销企业改革工作方案的通知》，证明泸县开元粮食有限责任公司组建于2002年，系国有独资企业，隶属泸县粮食局管理，依照泸县人民政府文件规定，经县政府授权对泸县玄滩粮站内国有资产享有管理和使用权。
7．泸县房权证玄滩镇字第037233号、第022883号、第022886号证书，证明位于泸县玄滩镇泸荣街玄滩粮站内的12仓一个(泸县房权证玄滩镇字第022883号，面积364.78平方米)、饲料车间一个(泸县房权证玄滩镇字第022886号，面积316.46平方米)、小车车库三个(泸县房权证玄滩镇字第037233号，面积96.03平方米)所有权人为泸县开元粮食有限责任公司。
8．(2010)泸民初字第404号民事判决书，证明泸县开元粮食有限责任公司于2010年3月12日起诉易某租赁合同纠纷，本院于2010年6月2日作出判决，判决易某将2008年10月20日《房屋租赁协议》所租资产返还泸县开元粮食有限责任公司，并赔偿损失1 667元。
9．泸县财国[2009]88号文件《泸县财政局关于泸县开元粮食有限责任公司处置泸县玄滩粮站国有资产的批复》，同意泸县开元粮食有限责任公司将泸县玄滩粮站划拨仓储用地9 145.6平方米和房屋建筑面积4 421.21平方米的国有资产以净收入232.9万元转让给泸县玄滩镇政府。

(四)一审判案理由
四川省泸州市泸县人民法院经审理认为：原告的投资人易某与被告泸县开元粮食有限责任公司签订的《房屋租赁协议》是双方当事人的真实意思表示，合法有效。原告泸州闲马汽车修理厂系个人独资企业，该修理厂由易某投资，财产为投资人易某个人所有，易某以其个人财产对该修理厂债务承担无限责任。原告泸州闲马汽车修理厂对易某承租的房屋自租赁协议生效之时即合法享有使用权。根据《中华人民共和国企业国有资产法》的相关规定，泸县人民政府代表国家对国有独资企业即被告泸县开元粮食有限责任公司履行出资人职责，享有出资人权益。《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”，第二百三十条规定“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利”。从法律的规定看，承租人享有优先购买权应是针对平等主体的自然人、法人或其他组织之间就租赁房屋发生的交易行为，而泸县人民政府处置泸县玄滩粮站闲置国有资产给泸县玄滩镇政府的行为，系由泸县人民政府会同县粮食局、县财政局、县国土资源局、县纪委、县房监所、县地税局等政府部门决定的政府内部对国有资产的调整、划转。同时，泸县人民政府与被调整、划转资产的当事人即泸县玄滩镇人民政府在法律关系中的地位是管理与被管理的从属关系，因此上述国有资产的处置不属于平等主体间的民事行为，不属于《中华人民共和国合同法》调整的范围，故原告不能依照《中华人民共和国合同法》的规定主张优先购买权。

(五)一审定案结论
四川省泸州市泸县人民法院依照《中华人民共和国企业国有资产法》第四条第一款、第五条、第五十三条，《中华人民共和国合同法》第二百三十条，作出如下判决：
驳回原告泸州闲马汽车修理厂的诉讼请求。
案件受理费170元，由原告负担。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人(原审原告)诉称
上诉人与被上诉人之间是平等的民事主体，双方签订的租房协议，依法应受法律保护。国有资产的划转是无偿的，而本案中泸县玄滩镇政府为获得原泸县玄滩粮站土地、房屋，支付了232.9万元给被上诉人，是有偿的。因此，泸县玄滩镇政府与被上诉人之间是买卖关系，而不是国有资产的划转。且泸县人民政府的纪要中也明确表示232.9万元是“购买资产资金”。上诉人依法对承租的房屋享有优先购买权。据此，请求改判。
(2)被上诉人(原审被告)辩称
232．9万元系原泸县玄滩粮站土地、房屋抵押贷款，并不是该宗国有资产的价格。被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之间是国有资产的调拨关系，上诉人不享有优先购买权。即使是买卖关系，上诉人承租的只是泸县人民政府决定处置给泸县玄滩镇人民政府的资产中的一小部分，上诉人对整体处置中的部分资产也不享有优先购买权。

2．二审事实和证据
四川省泸州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
另查明：泸县人民政府决定处置给泸县玄滩镇人民政府的资产中，土地9 145.6平方米属划拨用地，土地使用权登记在泸县国用2001字第046083号、泸县国用2004字第17045号、泸县国用2004字第1052号土地使用权证书下，该土地上的房屋4 421.21平方米分别登记在17个房屋所有权证书下。上述房屋土地整体处置，由泸县玄滩镇人民政府给付被上诉人232.9万元，并未确定上述房屋中的每一部分的处置金额。该232.9万元与被上诉人将上述资产抵押给银行获得的贷款数额相当。上诉人承租的房屋仅是上述4 421.21平方米房屋中的一部分。被上诉人将其他房屋在泸县人民政府决定处置之前分别租给易泽军、陈应彬等人。泸县人民政府决定将土地9 145.6平方米、房屋4 421.21平方米处置给泸县玄滩镇人民政府时未委托中介机构对上述资产进行评估。
上述事实有下列证据证明：
(1)泸县财国[2009]88号文件《泸县财政局关于泸县开元粮食有限责任公司处置泸县玄滩粮站国有资产的批复》，证明泸县人民政府决定处置给泸县玄滩镇人民政府的资产中，土地9 145.6平方米属划拨用地，土地使用权登记在泸县国用2001字第046083号、泸县国用2004字第17045号、泸县国用2004字第1052号土地使用权证书下，该土地上的房屋4 421.21平方米分别登记在17个房屋所有权证书下。上述房屋土地整体处置，由泸县玄滩镇人民政府给付被上诉人232.9万元，未确定上述房屋中的每一部分的处置金额。
(2)《房屋租赁协议》七份，分别系泸县开元粮食有限责任公司与李德艳、易泽军、陈应彬、郭庆伟、邓正君、荣宝山、黄全运签订。上诉人承租的房屋仅是4 421.21平方米房屋中的一部分，其他房屋在泸县人民政府决定处置之前分别租给易泽军、陈应彬等人。

3．二审判案理由
四川省泸州市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国合同法》规范的买卖关系以买卖双方当事人平等协商，买卖内容反映双方的真实意思表示，买卖价格由双方当事人根据买卖标的物的市场价值确定为特征。本案中，被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之间的权利义务关系(即被上诉人将其经营管理的国有资产交与泸县玄滩镇人民政府，泸县玄滩镇人民政府支付232.9万元给被上诉人)是由凌驾于被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之上的国有资产管理机关(即泸县人民政府)以会议纪要的方式决定的，并不是被上诉人与泸县玄滩镇人民政府双方协商的结果，并不是被上诉人与泸县玄滩镇人民政府的意思表示；根据《中华人民共和国企业国有资产法》之规定，出让企业国有资产应当进行评估，而泸县玄滩镇人民政府应支付的232.9万元，是泸县人民政府按照该资产抵押贷款确定的，不是按照该资产在处置时的市场价值确定的，更未经过中介机构评估。综上两个因素，被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之间不具备买卖关系的法律特征，不属《中华人民共和国合同法》规范的买卖关系，而是国有资产在两个国有单位之间的调整。因为泸县玄滩镇人民政府取得本案所涉资产依据的是泸县人民政府对国有资产的调整决定，不是因买卖合同，而买卖关系的存在是承租人享有优先购买权的前提，故上诉人对其承租标的物不享有优先购买权。上诉人以被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之间并不是无偿划拨为由，主张被上诉人与泸县玄滩镇人民政府之间是买卖关系，进而主张享有优先购买权，该主张于法无据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。

4．二审定案结论
四川省泸州市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费170元，由上诉人泸州闲马汽车修理厂负担。

(七)解说
本案表面上是优先购买权争议，而实际上是争议上级政府单方要求将其管理的国有资产转让给下级政府是否构成买卖关系，属于新类型案件。在现实中，类似本案这样上级政府根据经济社会发展的需要，在上下级政府之间调整配置国有资产的情形时常出现，因而本案的争议具有一定的代表性和典型性。现作如下分析：
1．被告未经授权不具有出卖国有资产权利。依据《中华人民共和国企业国有资产法》第四条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益；第五十三条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。泸县人民政府对本案被告管理资产享有出资人权益、履行出资人职责，在泸县人民政府未授权被告出卖其管理经营资产的情况下，被告开元粮食有限责任公司不具有出卖其管理经营资产的权利。在本案中，无论是泸县人民政府的会议纪要，还是泸县国资局的批复，都是指定被告将资产以净收入232.9万元转让给泸县玄滩镇政府，并没有授权被告按照市场定价出卖。
2．被告与玄滩镇政府之间不具买卖关系法律特征。根据《中华人民共和国合同法》第二条“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”的规定，买卖关系以当事人的法律地位平等，当事人买卖意思表示真实，买卖价格由双方当事人平等协商确定为特征。而本案中，泸县人民政府与被告之间是出资人与资产管理人的关系，泸县人民政府与玄滩镇人民政府之间是上下级行政机关领导与被领导的隶属关系；被告将其管理经营的资产交与玄滩镇人民政府，玄滩镇人民政府支付给被告232.9万元，均是由泸县人民政府以会议纪要的方式决定的，并非被告与玄滩镇人民政府双方的真实意思表示，双方只是执行泸县人民政府的决定而已。
3．被告与玄滩镇政府的行为未改变资产的国有性质。根据《中华人民共和国合同法》第一百三十条“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同”的规定，买卖关系以转移资产权属关系为目的，出卖人应将标的物的所有权转移给买受人，而且标的物的所有权一经转移，出卖人就失去了对标的物的支配和控制能力。而本案中，被告根据泸县人民政府纪要的要求，将资产处置给玄滩镇人民政府后，并没有改变该资产的国有性质，泸县人民政府也还可以通过行政隶属关系间接地支配和控制该国有资产。
4．玄滩镇人民政府应付价款并非约定对价。买卖关系是一种有偿、双务、对价性质的民事法律关系。其中，对价是指买卖双方当事人经平等协商、一致约定的对应对等价款。而本案中，玄滩镇人民政府应向被告支付的232.9万元价款，并不是被告与玄滩镇人民政府共同协商约定的价款，而是泸县人民政府单方确定的价款。另外，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条、第五十五条的规定，出让企业国有资产应当进行评估，而玄滩镇人民政府应支付的232.9万元价款，是泸县人民政府按照该资产抵押贷款确定的，不是按照该资产在处置时的市场价值确定的，更未经过中介机构评估。也就是说，此宗资产流转，是依行政命令而进行的，并非依市场规律实施的资产买卖。
综上所述，本案被告泸县开元粮食有限责任公司与玄滩镇人民政府之间不构成《中华人民共和国合同法》调整的买卖关系，因而原告不享有《中华人民共和国合同法》第二百三十条规定的优先购买权。
（四川省泸州市泸县人民法院　方娟）