（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省宝应县人民法院（1997）宝法行初字第8号。
二审判决书：江苏省扬州市中级人民法院（1998）扬行终字第2号。

2.案由：不服公证行政复议决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：赵某，男，48岁，汉族，宝应县人，个体户，住宝应县。
委托代理人：张一宫，扬州市擎天律师事务所律师。
被告（被上诉人）：宝应县司法局。
委托代理人：潘某，该局公律股副股长。
委托代理人：朱某，该局办公室副主任。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省宝应县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：韩道政；审判员苗兴国、范敬义。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：倪逸仙；审判员姜驷、宋德文。

6.审结时间
一审审结时间：1997年12月1日。
二审审结时间：1998年3月3日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：宝应县司法局于1997年9月20日作出宝司复决字（1997）第2号公证复议决定：维持宝应县公证处关于不予撤销宝证（1996）民内字第232号公证书的决定。
（2）原告诉称：宝应县公证处在不通知我到场、也不审查我的意思表示的情况下，对我与拆迁办签订的协议作出公证，公证后不将公证书送达原告，严重违反公证程序。被告宝应县司法局维持公证处的错误公证，侵害了我的合法权益，请求撤销被告的复议决定。
（3）被告辩称：原告自愿申请公证，并在申请公证登记表上签名盖章，公证机关依法受理、办证；公证机关在审查了公证对象、双方的意思表示真实的情况下出证，并无不当；公证机关出证后，要求拆迁办代为送达，没有违反公证程序。

2.一审事实和证据
江苏省宝应县人民法院经审理查明：原告于1993年被拆迁安置后，因其营业房和出租用房未按规定处理，遂于1996年1月30日与宝应县拆迁办公室（以下简称拆迁办）签订一份拆迁补充协议书，协议书约定：原告有坐落在车站南路6号的营业用房（出租）3.5间，建筑面积54.6平方米，按每平方米160元计补，拆迁办补偿原告人民币8736元。该补充协议须经协议双方签章并经公证机关公证后生效。1996年2月7日，协议双方申请公证，在公证期间，原告自行领取了补充协议书中约定的补偿金额。宝应县公证处于1996年2月15日作出宝证（1996）民内字第232号公证书，由拆迁办签收后代为送达上诉人，拆迁办曾口头通知原告在春节后到拆迁办领取公证书，原告未予领取。后原告以双方签订的补充协议仅给经济补偿没有安置营业用房为由，于1997年6月19日向宝应县公证处提出申请，要求撤销宝应县公证处作出的公证书，1997年7月22日，宝应县公证处作出“关于不予撤销宝证（1996）民内字第232号公证书的决定”。原告对此不服，向宝应县司法局申请复议，宝应县司法局受理后，作出宝司复决字（1997）第2号复议决定书，维持宝应县公证处作出的不予撤销公证书的决定。原告仍不服，向宝应县人民法院提起行政诉讼，请求撤销宝应县司法局作出的复议决定书。

3.一审判案理由
江苏省宝应县人民法院认为：原告与拆迁办签订的补充协议书是在双方自愿的基础上并对协议书中所确定的各项条款认可后签订的，公证是在双方协商一致的情况下向公证机关申请的，在公证期间原告主动履行了协议书中的全部内容，领取了补偿金额8736元，双方所签订的协议是有效的，公证符合有关规定。原告以未收到公证书为由，申请撤销公证，其观点自相矛盾，理由不能成立。宝应县司法局依据行政复议条例作出的复议决定并无不当。

4.一审定案结论
江苏省宝应县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持宝应县司法局1997年9月20日宝司复决字第2号复议决定。

（三）二审诉辩主张

1.原告上诉称：（1）原判认定事实错误，我虽与拆迁办签订了协议，但对协议中的主要条款即营业用房安置问题存在不同意见，当我理解了补充协议书的真实含义后，拒绝公证，该协议书并未产生法律效力。（2）原判适用法律错误，宝应县公证处的公证程序严重违法，根据《公证暂行条例》和司法部的《公证程序规则》，宝应县司法局应当撤销公证而未予撤销，一审法院维持宝应县司法局错误的复议决定，适用法律错误。（3）原审回避审查行政行为是否合法，即公证处的公证是否符合法定程序，而审查协议的合法性，从根本上违反了《行政诉讼法》的规定。请求撤销原审判决，依法改判。

（四）二审事实和证据
江苏省扬州市中级人民法院经审理查明：1993年2月，宝应县政府因拓宽城市道路需要，拆迁了上诉人的房屋，因对其私有营业用房未作安置，宝应县城市房屋拆迁办公室于1996年1月30日与上诉人签订了补充协议书，其主要内容是：拆迁办补偿上诉人人民币8736元，并注明有关拆迁补偿安置已处理完毕；同时约定，该补充协议须经公证机关公证后生效。1996年2月7日，拆迁办将宝应县公证处存放在拆迁办的空白申请公证登记表给上诉人签字盖章，由拆迁办单方填写后，将有关材料送至宝应县公证处办理公证。1996年2月11日，上诉人领取了补偿金8736元。同年2月15日，宝应县公证处在未向上诉人调查，也未收到拆迁办有代理权的证件的情况下，即出具了宝证（1996）民内字第232号公证书，该公证书证明：“宝应县拆迁办与赵某于1996年1月30日，在拆迁办签订了补充协议书，经查，双方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条规定，协议上双方当事人的签字、印章属实。”同年4月2日，拆迁办领取了公证书，宝应县公证处将上诉人的公证书一并给拆迁办，委托拆迁办代为送达上诉人，拆迁办未予送达。上诉人在得知公证处在未通知其到场的情况下已出具公证书后，即以要求公证并非其真实意思表示和公证违反法定程序为由，向宝应县公证处申请撤销公证书，宝应县公证处于1997年7月22日作出“关于不予撤销宝证（1996）民内字第232号公证书的决定”，上诉人即向宝应县司法局申请复议。宝应县司法局经复议认为，宝应县公证处作出的公证书及不予撤销公证书的决定，符合《中华人民共和国公证暂行条例》及司法部《公证程序规则（试行）》的规定，遂根据《行政复议条例》第四十二条第一款的规定，于1997年9月20日作出宝司复决（1997）第2号复议决定书，决定维持宝应县公证处关于不予撤销宝证（1996）民内字第232号公证书的决定。上诉人不服，向宝应县人民法院提起行政诉讼。

（五）二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院认为：《中华人民共和国公证暂行条例》和司法部颁发的《公证程序规则（试行）》规定，当事人申请公证，应亲自到公证处提出公证申请，如委托别人代理的，必须提出有代理权的证件。公证员必须审查当事人的身份、民事行为能力、意思表示和申请公证的文书是否真实合法等。宝应县公证处在受理本案当事人的公证申请时，上诉人未亲自到公证处提出申请，拆迁办也未向公证处提供有代理权的证件，公证处受理后，在公证双方当事人签订协议时公证员没有到场也没有向上诉人调查的情况下，仅凭公证一方当事人拆迁办提供的材料，即出具公证书，违反了《公证暂行条例》和《公证程序规则（试行）》的规定。依据《公证程序规则（试行）》规定，司法行政机关复议后，对违反公证程序的，撤销公证书。本案宝应县司法局经复议后，维持宝应县公证处不予撤销公证书的决定，证据不足，适用法律错误，所作复议决定应予撤销。原审判决维持该复议决定，适用法律不当。

（六）二审定案结论
江苏省扬州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、第五十三条第一款、第五十四条第（二）项第一目、第二目、第六十一条第（二）项和《中华人民共和国公证暂行条例》第十六条第一款、第十八条规定，参照司法部《公证程序规则（试行）》第十五条、第十六条、第二十三条、第五十七条第一款第（四）项规定，判决如下：
1.撤销宝应县人民法院（1997）宝法行初字第8号行政判决。
2.撤销宝应县司法局1997年9月20日作出的宝司复决字（1997）第2号复议决定书。
3.宝应县司法局在本判决生效后30日内，重新作出具体行政行为。

（七）解说
本案的具体行政行为是宝应县司法局对公证行为的复议决定。审查该具体行政行为是否合法，应把握以下几点：
1.宝应县司法局对公证行为进行复议是符合法律规定的。根据1982年4月13日国务院发布的《中华人民共和国公证暂行条例》第二十五条的规定，当事人对公证机关拒绝公证或者认为公证员处理不当的行为可以向公证机关所在地的市、县司法行政机关或者上级司法行政机关申诉，由受理机关作出决定。1994年12月30日江苏省人大常委会通过的《江苏省公证条例（试行）》第二十六条规定，申请人或者利害关系人对司法行政机关作出的申诉处理决定不服或者对司法行政机关撤销公证文书决定有异议的，可以依法向上一级司法行政机关申请复议，或者向人民法院提起诉讼。1990年7月30日司法部以第9号令发布的《司法行政机关复议和应诉工作规定（试行）》第四条规定，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服的，可以申请复议，其中第（八）项列举了认为公证机关拒绝或者终止办证，撤销、不予撤销或者变更公证书，妨碍其合法权益实现的行为属于可以提起申诉的行为。虽然，法理学并不统一认为公证行为是行政行为，但现行有效的行政法规、地方性法规、规章都将公证行为纳入行政复议程序，并规定复议机关应当作出行政复议决定。因此，宝应县司法局对公证行为进行复议是符合法律规定的。
2.宝应县司法局复议公证行为，应当执行国务院发布的《行政复议条例》，按照行政复议的规则进行行政复议活动。因此，查明案件事实，审查公证机关开展公证活动时是否依法按照公证程序进行公证、公证的内容是否符合法律规定等，是司法局复议公证行为时应当做的一项工作。人民法院审理该案时，应查明司法行政机关是否按照行政复议的规则进行复议，办案程序、复议内容、复议决定是否符合法律规定，对正确的行政复议行为予以维持，对违法的行政复议行为予以撤销。本案被告宝应县司法局复议本案时，没有查明案件事实，也没有发现公证机关的办证程序违法，即作出维持宝应县公证处不予撤销公证书的决定的行政复议决定，该行政复议决定主要证据不足、缺乏法律依据。
3.人民法院审理司法行政机关作出的公证复议案件时，除了审查司法行政机关是否按照行政复议规则进行复议外，还应当查明案件的基本事实，即公证机关作出的公证的真实性、合法性。这是审查行政复议决定所依赖的事实是否真实、可靠的基础。公证条例规定的公证程序分为申请、受理、审查和出证四个阶段，其中审查是公证的重点。审查的主要内容是当事人的身份和行使权利、履行义务的能力，同时还要审查申请公证的事实和文书是否真实、合法。宝应县公证处办理本案公证时，在申请人没有到场，也没有查明代理人是否有代理权的情况下仅凭拆迁办一方提供的材料，出具公证书，使公证行为的真实性、合法性受到严重损害，违背了公证的基本属性，是违反公证程序的行为。由于违反公证程序的行为将会影响到申请人合法权益的得失，宝应县司法局予以维持显属不当。因此，人民法院审理本案时，依法撤销宝应县司法局作出的行政复议决定是正确的。
（倪逸仙　宋德文）