（一）首部

1.判决书字号：江苏省盐都县人民法院（1997）都行初字第11号。

2.案由：不服建设工程中标决定案。

3.诉讼双方
原告：江苏省盐都县水利建筑工程公司。
法定代表人：耿某，经理。
委托代理人：孙某，该公司副经理。
委托代理人：吴有礼，江苏省盐城中一律师事务所律师。
被告：江苏省盐都县建设局。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：祁某，该局副局长。
委托代理人：蔡胜华，江苏省盐城时代律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省盐都县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈玉竹；审判员洪广正、戴卫星。

6.审结时间：1998年1月5日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1997年10月28日，被告主持了有原告参加投标的建设工程开标、评标仪式，原告在三个投标单位中得分最高。被告在开标后根据另一投标单位江苏省盐都县大冈建筑公司的提请发现标底存在误差，当场未宣布中标结果，于1997年10月30日根据修改后的标底口头宣布江苏省盐都县大冈建筑公司中标。原告对被告的中标决定不服，向江苏省盐都县人民法院起诉。

2.原告诉称：被告主持的建设工程招标的行政行为，至1997年10月28日以前，所有的招标、投标、开标、评标活动均合法公正，但将已公开的标底又加以修改，并根据修改后的标底在1997年10月30日作出中标决定的行为违反了中华人民共和国建设部《工程建设施工招标投标管理办法》第二十条第二款第（五）项“一个工程只能编制一个标底”的规定；也违反了被告制定的盐郊建（1996）41号《关于进一步加强建筑招标评定标管理工作的通知》第一条第二款“编有标底的招标项目，允许编标有±2%的误差”的规定，要求撤销被告1997年10月30日口头作出的建设工程中标决定，保护我公司合法利益不受侵犯。

3.被告辩称：（1）标底误差原因是微机操作人员将钢筋小样计量累加错误，造成标底的报出价比实际价低1.232万元。（2）修改实际存在误差的标底是我局的法定职权。（3）原告不能中标的原因是投标价低于实际标价的7%，成为废标，责任应由原告自负。（4）我局作出的中标决定合法，应予维持。以上辩称有下列证据支持：
（1）中国人民建设银行盐都县支行负责该建设工程标底审核的审核人徐某的证词，证明标底存在误差。
（2）中华人民共和国建设部《工程建设施工招标投标管理办法》，证明招标部门对标底有审查权。
（3）江苏省盐都县建设工程招标投标办公室制定的“评标小组职责”，证明被告对开标后有问题的标底有校正权。
（4）江苏省盐都县大冈中学实验楼工程招标邀请书，证明原告接受按江苏省盐都县《建筑工程评标记分办法》评标，其中包含上述（3）项“评标小组职责”。
（5）经江苏省建设工程招标投标公室认可的盐都县建设工程招标投标办公室“关于公布后标底修改问题的请求情况说明”，证明被告有权修改存在错误的标底并按修改后的标底进行评标。
（6）江苏省盐都县“建设工程施工招标投标评标评分表”，证明经评委评议，按修改后的标底，被告的报价低于标底7.3%。
（7）江苏省盐都县《建筑工程评标记分法（试行）》，证明报价下浮超过标底价7%以上（不含7%）作废标处理。

（三）事实和证据
江苏省盐都县人民法院经审理查明：1997年10月13日，江苏省盐都大冈中学委托被告江苏省盐都县建设局下属单位招标投标办公室就大冈中学实验楼工程对外招标，并发出招标邀请书。原告江苏省盐都县水利建筑工程公司与其他两家建筑公司共三个单位参加投标。被告委托中国人民建设银行盐都县支行编制并审核标底，1997年10月27日，中国人民建设银行盐都县支行建设工程造价结算中心以“天虹建筑工程报价系统”软件编制得大冈中学实验楼工程总价为1439634.72元；1997年10月28日，经审核、复审，确定标底总值为1439634.72元。1997年10月28日进行开标评标，原告总得分112.51分，在三个投标单位中最高；此时，另一投标单位提出标底钢筋小样存在误差，被告宣布待复核后再确定中标单位，评委及公证员均在评分表上签了名。1997年10月30日，被告向投标单位宣布，原公布的标底中，钢筋小样误差3.232吨，标底应当增加12324.41元，即1451959.13元；按修改后的标底计算，原告的报价低于标底7.3%，应为废标。被告同时宣布江苏省盐都县大冈建筑公司中标，在场的公证员拒绝发表公证词。
上述事实有下列证据证实：
1.江苏省盐都县大冈中学实验楼工程招标邀请书。
2.中国人民建设银行盐都县支行建筑工程造价审核中心编制的江苏省盐都县大冈中学实验楼建筑工程审核书，载明工程造价为1439634.72元。
3.中国人民建设银行盐都县支行工程标底审查核定书，审定标底价1439634.72元。
4.江苏省盐都县建设局建设工程施工投标评标评分表，载明1997年10月28日原告得112.51分，列为三个投标单位得分第一；1997年10月30日，原告报价低于修改后的标底7.3%。
5.工程造价单页计算材料一份，载明钢筋调整3.232吨，工程增加造价12324.41元，增加部分与原标底误差率为0.856%。
6.江苏省盐都县公正处公证员张某书证一份，载明公证员在复评时的签名只说明公证员在场，不表示公证结果。
7.被告提供的法规和规范性文件。
8.开庭笔录等。

（四）判案理由
江苏省盐都县法院经审理认为：被告江苏省盐都县建设局在江苏省盐都县大冈中学实验楼招标过程中，依照招标程序公布了标底，评出了投标单位的得分，评委和公证员均在评分表上签了名，其结果应是合法、公正的。被告根据一投标单位的要求随意变动误差值在允许范围内的标底，是不慎重的，侵犯了原告的合法权益。应邀参加招标活动的公证员亦拒绝对复评结果进行公证。因此，被告依据变动后的标底口头所作的中标决定无效。

（五）定案结论
江苏省盐都县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（五）项之规定，判决如下：
撤销被告江苏省盐都县建设局1997年10月30日口头宣布的“关于大冈中学实验楼建筑工程由大冈建筑工程公司中标的决定”。
案件受理费80元，其他诉讼费50元，由被告江苏省盐都县建设局负担。

（六）解说
1.本案中，被告江苏省盐都县建设局的过错是明显的，主要表现在：
（1）确定标底存在误差的行为草率，证据不足。在开标后，未能中标的单位对标底中钢筋小样的数量提出异议，这本是可以的，但被告作为招投标的组织者应核实公布标底的文件与原始编标文件是否存在误差，然后才能确定，这也应是标底是否存在误差的惟一证据。而被告只根据既是标底审核人、又是评委之一的徐某的口头证实便决定中止宣布评标结果；次日，又根据徐某的手书材料确定标底的误差数据，仍未校对原始文件。事实上，直至诉讼时，徐某虽出庭作证，亦未提供直接的书证。这就使被告确定原告的投标为废标的具体行政行为的事实基础失去了可信性。
（2）开标后再修改标底于法无据。首先，被告举证的中华人民共和国建设部、江苏省人民政府、江苏省建设委员会的各种规范性文件均无关于开标后可否修改标底的明文规定。因此，被告认为被告在开标后修改标底的具体行政行为无明确的禁止性规定，所以不能认为是不合法的。被告的举证虽是真实的，但其证明方式是完全错误的。这是因为，根据我国现行法律，具体行政行为的合法性必须有明确的法律、法规为依据，法无明文而作出的具体行政行为是不规范的。其次，被告举证的经江苏省建设工程招标投标办公室认可的、由被告所作的“关于公布后标底修改问题的请示情况说明”和被告制定的“评标小组职责”中，都载明被告可以在开标后对有问题的标底负责校正，但两份证据都是非规范性文件，在证明被告具体行政行为合法性这一点上不具备证明效力。再次，江苏省人民政府《建设工程招标投标管理办法》中虽赋予被告招标、投标、开标、评标的监督权，并有可以纠正错误标底的有关规定，但这种纠正是对错误标底的编制、审查的否定，进而否定整个已进行的招标、投标的活动，而不仅仅限于对标底错误的修改。因此，被告不能依据此项监督权修改公开公布的标底，被告如作了修改，应当认为是对此项监督权的滥用。
（3）标底的争议误差值不在修改的范围之内。被告制定的规范性文件盐郊建（1996）41号《关于进一步加强建筑工程招标评标定标管理工作的通知》第二条第二款规定：“编有标底的招标项目，允许编标有±2%的误差”。本案中发生的标底误差，根据原编标单位的计算，误差率为0.856%，在允许的误差值范围之内，所以即使标底误差真实存在，也根本无需修改。被告证人徐某先证明这一误差是“计算机输入误差，将9输成了6”，后又证明是“累计出错”的误差——即均是操作技术误差，不是编制误差。且不说徐某证词的真实性，即使是真实的，标底误差亦是发生在编制过程中的误差，应当受到“允许编标有±2%的误差”规定的约束。各种地方性、行业性的评标定标规定中，均有允许编标误差的规定，这一规定的目的一是对编标、审核人的工作差错给予一定的宽容空间；二是减小了这种差错的后果，不因在允许范围内的差错造成招标投标全过程的反复以至于失败。这种规定既符合科学性，也含有公正性，是应当严格遵守的。
（4）改标后的举措不当。被告既确定原标底有误必须修改并已作了修改，便应当正确作出中标决定，按现有法规、规章的规定，原标底被否定后，应当重新组织招标投标活动，并由过错者承担相应的责任。而被告却根据首次评标得分较低的投标者的提议修改了标底，又公布修改后的标底重新评标，将原得分最高的标底定为废标，确定提议修改标底者中标，被告的这一具体行政行为显然有失公平。
2.由于徐某既是编标参加者，又是标底审核人，也是评标的评委之一，所以，徐某坚持编标时出现过技术错误的证词难以证实，但亦难以否认。从行政诉讼角度看，被告的具体行政行为的内容是对标底争议的处理，而不是对标底争议的确定；人民法院应审查被告行政行为的合法性，而不专一于行政行为的具体内容；事实上，原告对标底是否存在误差这一事实亦未十分坚持。因此，审判机关不将标底误差的事实作为争议重点的做法是正确的。因为，如标底误差的客观事实不存在，被告固然在诉讼中败诉；而由于被告具体行政行为的过错存在多个方面，即使标底误差的事实客观存在，被告仍需承担败诉后果。以本案实际施行的审理方案，可以对被告具体行政行为的全过程进行审查，并可以导向被告履行法定职责的规范性，具有更深远的行政执法意义。
（邱晓虎　何玲龙）