1.判决书字号
一审判决书：河南省南阳市卧龙区人民法院（1997）宛龙行初字第94号。
二审判决书：河南省南阳市中级人民法院（1998）南行终字第029号。

2.案由：不服水行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：张某，男，39岁，汉族，农民，住南阳市宛城区。
委托代理人：邓某，南阳宏光实业开发公司干部。
被告（上诉人）：南阳市水利局。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：庄某，该局干部。
委托代理人：吕国范，南阳市雷雨律师事务所律师。
二审委托代理人：武某，该局水政科科长。
第三人（被上诉人）：南阳市宛城区水利局。
法定代表人：起某，局长。
委托代理人：肖某，该局干部。
委托代理人：张慎，南阳震世律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：河南省南阳市卧龙区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张吉祥；审判员裴中国、孙伟玲。
二审法院：河南省南阳市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：魏松森；审判员：李亚钦；代理审判员：刘伟。

6.审结时间
一审审结时间：1997年12月13日。
二审审结时间：1998年3月31日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：原告于1995年12月18日与所在村委会签订承包砂场合同。砂场地处白河右岸，袁庄至泥营交界处。1995年12月27日原告到宛城区水利局领取了豫宛砂字第0001号河南省采砂许可证。1997年5月12日，被告认定原告无证采砂，其所持采砂证是无效的。口头通知原告停止采砂，后于1997年5月15日向原告送达了豫水罚字（1997）第01号处罚决定。对张某的无证采砂违法行为，没收原告非法所得3万元，罚款2万元。张某不服市水利局的处罚决定，向河南省水利厅申请复议，经复议维持原处罚决定。张某向卧龙区人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告所作的处罚决定。
（2）原告诉称：1995年12月，我在与村委会所管理的砂场承包招标中中标，并与村委会签订了承包村委会砂场的合同，交承包款101000元，面积约50亩。按白河河段管理范围到宛城区水利局领取了采砂许可证，随后开始卖砂。1996年4月，南阳市政府关于严禁在白河沿岸采砂的通知下发后，我找村委会要求退还承包款，村委会以没有钱退为由不退，但可以延长承包期。我认为：1）我采砂的地方是村委会的砂场，要处罚应对村委会处罚，本人不应该承担法律责任；2）我是经宛城区水利局批准后才开始采砂的，所持的证件是有效的，市水利局以无证开采进行处罚是错误的；3）在白河段采砂，到底是由宛城区水利局主管部门颁发证件，还是由市水利局主管部门颁发证件，是主管部门上下级的分工，自己只能缴一份管理费，市水利局对其处罚无法律依据，原告并无过错，因此，市水利局作出的处罚决定，应予撤销。
（3）被告辩称：对原告作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当，请求法院判决予以维持。其理由是：
1）根据河南省水利厅豫水管字（1995）24号《关于南阳市河道管理问题的批复》，南阳市水利局是全市范围内所有河道的主管机关，负责对辖区内的河道实施统一规则、统一管理。唐河、白河属省管理的主要防洪河道，其主管机关是省水利厅。根据工作需要，委托我局负责管理，并依照法律赋予的职责和权限，切实做好防汛管理工作。这说明，凡是在白河河道的范围内的建设项目及河砂开采、滩地利用、渔业生产等活动由南阳市水利局管理，这是特定的管理对象。
2）《河南省河道管理规定》第三条明确规定：河道采砂必须服从河道整治规划。河道采砂实行许可证制度，许可证由省水利厅与财政厅统一印制，由省、市（地）河道主管机关或由其授权的单位负责发放。《水法》第二十四条、《河南省〈水法〉实施办法》第二十八条都规定，在行洪、排涝河道和航道内开采砂石、砂金，必须报经水行政主管部门批准，按照批准的范围和作业方式开采。原告张某所开采的砂场在白河河道内，应当按照《河南省河道采砂管理规定》，经南阳市水利管理部门批准，领取采砂许可证，方能采砂。而张某到没有批准权限、没有发证权限的宛城区水利局领取采砂许可证，违反了法律规定，市水利局对其处罚是有根据的。
3）原告所说只要持有水利管理部门发的开采许可证就可以采砂，究竟应由谁发证是市水利局和区水利局的事，此说法是站不住脚的。因为，作为在河道内采砂的单位或个人，应当弄清楚到什么地方、什么部门、哪级部门申请领证，况且市水利局于1996年4月已经以公告形式告知群众市水利局是全部河道主管机关，负责全市河道管理、河道采砂许可证的发放和采砂管理费征收等工作，而张某不到指定单位申请领证，不服从主管部门的管理，应当承担违法责任。

2.一审事实和证据
南阳市卧龙区人民法院经审理查明：原告于1995年12月18日与袁庄村委会签订了砂场承包合同。该砂场地处白河右岸，袁庄至泥营交界处，按行政区划属宛城区管理。1995年12月27日原告到第三人宛城区水利局领取了豫宛政字第0001号河南省采砂许可证（开采时间1996年元月1日至1996年12月31日），在该采砂证其他事项记录栏目内注明，该砂场在采挖期间，如遇特殊情况（河水上涨，国家、政府占用或其他原因）可以顺延采挖时间，同时，原告向区水利局缴纳了河道采砂管理费9000元。原告于1996年5月1日因特殊原因停止了采砂。1996年4月26日，南阳市人民政府下发了《关于保护饮用水源和供水设施的通告》，1996年10月15日，原告向第三人递交了顺延采挖时间的申请，申请向后顺延时间为7个月。第三人于1996年11月20日答复，同意原告采砂时间向后顺延。被告于1997年5月12日口头通知原告停止采砂，认定原告无证采砂，其所持采砂证是无效证。1997年5月15日向原告送达了豫水罚字（1997）第01号处罚决定，没收非法所得3万元，罚款2万元。
上述事实有下列证据证明：
（1）原告张某与袁庄村委会签订的村砂场承包合同。
（2）宛城区河道管理站同意张某向后顺延采砂的答复。
（3）对张某的违法案件的调查报告。
（4）没收张某非法所得的计算依据。
（5）张某所持宛城区水利主管部门下发的“采砂许可证”。

3.一审判案理由
南阳市卧龙区人民法院认为：被告作出的豫水罚字（1997）第01号处罚决定，依据《水法》第四十五条、《河南省〈水法〉实施办法》第四十八条之规定，确认原告无证采砂，缺乏法律依据，其理由不能成立。被告称河南省水利厅豫水管字（1995）24号批复规定，唐河、白河属省管河道，授权南阳市水利局直接管理，因此第三人不是白河的主管机关，无权就白河的采砂进行许可发证。根据《行政处罚法》第十八条第一款之规定，被告在该处罚决定中引用的《水法》、《河南省〈水法〉实施办法》均无授权委托的规定。而省水利厅豫水管字（1995）24号批复不属于法律、法规、规章。该授权委托属于无效行为。根据《水法》第九条、《河南省〈水法〉实施办法》第八条、第九条、第二十四条第四款之规定，县级以上水行政主管部门是本辖区的河道主管机关，有权对辖区内的河道采砂实施管理。原告持证采砂在有效期内，并缴纳了河道采砂管理费，其行为合法。被告以原告无证采砂为由予以处罚，缺乏法律支持。

4.一审定案结论
南阳市卧龙区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第五目之规定，判决如下：
撤销南阳市水利局豫水罚字（1997）第01号处罚决定。
本案诉讼费2010元，由被告承担。

1.上诉人上诉理由：（1）一审判决查明的事实不清。一是张某违法开采的砂场位于南阳市城市规划区内，而非仅仅位于宛城区区域内。二是宛城区水利局对在白河城区段的采砂，没有发证权，其所下发给张某的采砂证与我省统一印制下发的采砂证根本不同，属假证，依照有关规定，该证只能由上诉人下发。三是被上诉人于1996年5月1日，因市政府通令而停止采砂，但该通令时至今日仍未解除，即至今仍属禁采范围。（2）一审判决适用法律法规错误。一是水系、河道的管理权限，依照《水法》规定应由水行政主管部门确定。依照河南省水利厅豫水管字（1995）24号批复，上诉人对白河享有管理权，但上诉人行使行政处罚权是依据《水法》的规定，并非省水利厅的授权或委托。二是根据有关法律规定，宛城区水利局虽是本行政区域的水利行政主管部门，但其对白河采砂没有发证权。三是该判决引用的法律、法规并不是证明第三人是白河的河道管理机关，对该河道上采砂具有发证权，而是针对其他有关水资源的管理而言的。

2.被上诉人张某辩称：（1）宛城区水利局发的采砂许可证是合法有效的，法律、法规都说明宛城区水利局是本行政区的河道主管部门。（2）被上诉人是持证采砂，缴纳了承包费。（3）市水利局在下发处罚时程序是违法的，罚款顶格，且适用简易程序，即使罚也应该罚村委会。

3.被上诉人宛城区水利局辩称：我区水利局是依据上诉人的指令性计划而发的证，应该说是合法有效的，一审判决正确，上诉人上诉理由不能成立，请求二审依法维持原判。