(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:新疆维吾尔自治区托里县人民法院(1992)托法行字第2号。
二审判决书:新疆维吾尔自治区塔城地区中级人民法院(1992)塔中法行上字第21号。
再审判决书:新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院(1993)伊州法行字第1号。
再审判决书:新疆维吾尔自治区高级人民法院(1994)新行再终字第1号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):托里县阿合别立斗乡政府。
法定代表人:塞某,乡长。
一、二、再审委托代理人:哈某,托里县文化局干部。
被告(上诉人):托里县土地管理局。
法定代表人:恰某,局长。
一、二、再审委托代理人:任某,该局副局长;苟某,该局土管所所长。
第三人(上诉人):彭某,男,汉族,56岁,托里县村民。
再审委托代理人:刘某,托里县土地管理局干部。
第三人:张某,男,汉族,50岁,托里县村民。
5.审判机关和审判组织
一审法院:新疆维吾尔自治区托里县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:阿布克力木;审判员:朱曼、董俊建。
二审法院:新疆维吾尔自治区塔城地区中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:岳富荣;审判员:艾依甫;代理审判员:库拉西。
再审法院:新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。
合议庭组成人员:审判长:热合曼;审判员:热孜亚、吾尔卡汗。
再审法院:新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张乃斐;审判员:阿不来提·买买提;代理审判员:韩银生。
6.审结时间
一审审结时间:1992年9月5日。
二审审结时间:1993年1月5日。
分院再审审结时间:1993年7月29日。
高院再审审结时间:1994年3月24日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:托里县阿合别立斗村委会在1 984年完成农村联产承包责任制之后,于1985年11月将与邻村之间的一片无人承包的土地,经村委会讨论决定,公社领导同意,承包给相邻的新林村村民彭某耕种,双方签订了土地承包合同,向彭某发了土地使用证,土地使用期为15年。彭某承包80亩土地后,投资19000余元用于土地的平整改良、打井引水,粮食单产从每亩50公斤增长到300公斤以上。承包期间,彭某年年完成国家公粮任务,按时交纳税金和集体提留。1992年4月4日,阿合别立斗乡政府发出通知,将彭某承包的土地收回,交由阿合别立斗村村民张某耕种。彭某不服,请求有关部门处理。托里县土地管理局查实后认为:阿合别立斗乡政府收回彭某承包的土地,侵犯了彭某的土地使用权和村委会对土地的经营管理权,违反了《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、第十一条、第十二条第三款的规定,属侵权行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条之规定,决定:1)责令阿合别立斗乡政府和张某立即停止对彭某合法承包阿合别立斗村80亩土地使用权的侵犯;2)彭某续继使用所承包的阿合别立斗村80亩土地,从事农业生产;3)彭某历年经村委会同意耕种的80亩以外的土地,建议由阿合别立斗村委会重新订立合同或调整使用;4)责令阿合别立斗村委会10日内依法对村民张某的土地问题立即进行解决;5)责令侵权责任方——阿合别立斗乡人民政府赔偿因侵权所造成的一切经济损失。阿合别立斗乡政府对该决定不服,向托里县人民法院起诉。
(2)原告诉称:彭某与阿合别立斗村的土地承包合同不符合《新疆维吾尔自治区农村合作经济组织土地承包合同管理办法》第四条之规定,没有经过村民讨论,负责合同管理的乡辅导站也不知道,彭将80亩土地私自扩大到120亩,合同无效。乡政府于1991年1月24日召开的党委会和第四届人代会第二次会议讨论决定对土地进行调整是正确的。县土地管理局认定乡政府侵犯了彭某的土地使用权,是滥用职权。请求撤销土地管理局的土地侵权处理决定。
(3)被告辩称:
1)阿合别立斗村委会为提高土地利用效率,增加集体收入,将无人承包的撂荒地承包给彭某耕种,双方签订了承包合同,向彭某发放了土地四至、面积清楚,承包期限为15年的土地使用证,事实清楚。
2)阿合别立斗村委会作为土地发包方与承包人彭某签订的承包合同,符合中共中央(83)1号、(84)1号、(85)1号文件精神、自治区(84)33号文件精神及中共托里县委(84)《关于进一步稳定和完善农业生产责任制几个具体问题的暂行规定》,承包合同合法有效,应受法律保护。
3)彭某承包期间,严格遵守合同约定,履行义务,改良土壤,提高单产,年年完成粮食上交任务,按时交纳税金和提留,无违约行为。
4)乡政府调整土地,未经发包方同意。其依据《新疆维吾尔自治区农村合作经济组织土地承包合同管理办法》收回彭某承包的土地,属适用规章错误,因为该规章于1992年1月27日发布实施,对1985年的土地承包合同不具有法律效力。乡辅导站不是合同鉴证机关,且是近年才设立的临时机构,不能以该机构是否知道确认合同的效力。
5)彭某先后扩大土地到120亩,且经村领导同意,并按扩大面积上交了税金和提留,既未采取欺骗手段,亦无违法占地行为。
综上,县土地管理局认定阿合别立斗乡政府侵犯彭某的土地使用权事实清楚,证据充分,定性准确,处理适当,请求法院维持托土监字(1992)01号《关于阿合别立斗乡政府侵犯彭某土地使用权的处理决定》。
2.一审事实和证据
法院经审理查明:1985年11月1日,第三人彭某向阿合别立斗村提出要求,经村领导同意承包了该村80亩土地,期限15年。该承包合同没有文字记录,未经过村委会讨论通过,也没经乡政府同意盖章,只是在承包土地合同书和土地使用证上写着承包期为1985年起至2000年止,长270米,宽200米,甲级地,每亩提留5元。该村村长那某签字,盖了村里的章。阿合别立斗乡政府于1991年1月24日召开人代会二次会议,讨论了群众提出的意见,决定收回所有外村承包的土地进行调整。给彭某发了通知要求收回其承包的阿合别立斗村的土地,因彭某拒绝交地,乡政府于1992年4月4日和4月9日两次下发通知,责令彭某停止耕种该土地。彭某不服,找县、地区上诉,地区有关部门、县政府有关领导指令土地管理部门处理。土地管理局认为,彭某承包的土地符合中共中央(83)1号文件、(84)1号文件、(85)1号文件和自治区(84)33号文件精神以及托里县委1984年1月14日《关于进一步稳定和改善农业生产责任制若干问题的暂行规定》,阿合别立斗乡通过一张通知单收回彭某承包的土地,再交给张某承包是错误的。
一审的主要证据是:(1)彭某的土地承包合同书,土地使用证;(2)彭某历年交纳税收和提留的收据;(3)阿合别立斗村村长那某、会计铁某的证言;(4)原乡党委书记吐某的证言;(5)阿合别立斗乡的起诉状;(6)县土地管理局的处理决定。
3.一审判案理由
一审法院认为:彭某承包该土地后,打围墙是事实。但是彭某将围墙推了三次,打了三次,擅自扩大面积到120亩。该地原属耕种过的土地,曾进行大量平整。阿合别立斗村在承包该土地时,不经过群众会议,不经村委会讨论,不经上级部门批准,就给彭某发放“两证”是不合法的,土地管理局决定维护彭某的土地使用权没有依据。
4.一审定案结论
一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四、五目的规定,作出如下判决:
(1)撤销托里县土地管理局(1992)01号决定书。
(2)阿合别立斗乡政府应补偿给彭某打围墙款1128元。
案件受理费50元,其他费用300元,两项合计350元由被告负担。
(三)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人县土地管理局诉称:阿合别立斗村在1984年全村“人口田”、“劳力田”家庭联产承包责任制全面落实之后,将无人承包的弃耕地承包给彭某耕种,村委会作为土地发包方与承包人彭某签订的承包合同符合法律和政策规定,应予承包并受法律保护。阿合别立斗乡政府以张某承包土地里的井是县农业局打的为由,而将张某承包的200亩土地非法转让给农业局搞创收,在张某无地耕种时,未经发包方和承包方同意,强行收回彭某承包的土地,交由张某耕种,这种调整是侵犯土地发包方和承包方合法权益的侵权行为。一审法院的判决以1992年1月27日发布实施的行政规章去约束1985年签订的农村土地承包合同,适用法律错误,认定土地管理局处理土地侵权行为是超越职权和滥用职权,与法律规定相悖。请求二审法院予以改判。
被上诉人阿合别立斗乡政府辩称:阿合别立斗村将本村土地承包给外村村民耕种是不合法的,乡政府根据群众反映,进行调整,是行使土地管理职权,决定收回彭某承包的土地并无不当,一审法院判决正确,二审法院应予维持。
2.二审事实和证据
二审法院查明:彭某承包土地,村委会研究后经乡领导同意,于1985年11月1日将80亩甲级地,长270米,宽200米,以每亩提留5元承包给彭某,期限自1985年起至2000年止,由村长签字,盖了村章,发放了两证,经村长同意,会计两次给扩大了土地面积,每年按合同规定交纳了承包费用。
二审除采用一审的证据外,又采用了村民刘某1等7人证实彭某承包的土地原是弃耕盐碱地的证言。
3.二审判案理由
二审法院认为:彭某承包阿合别立斗村集体所有的土地,业经发包方与承包方协商一致,签订了土地承包合同书,发放了土地使用证,且双方自觉履行合同约定的权利和义务,既无违约行为亦未发生纠纷。合同符合《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规的规定,托里县阿合别立斗乡政府强行调整土地,侵犯了彭某的土地使用权,托里县土地管理局依法保护承包人的土地使用权,对乡政府的侵权行为进行处理正确。一审事实认定有误,适用法律错误,应予纠正。
4.二审定案结论
二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销托里县人民法院(1992)托法行字第2号行政判决。
(2)维持托里县土地管理局(1992)01号《关于阿合别立斗乡政府侵犯彭某土地使用权的处理决定》。
一、二审诉讼费各50元由阿合别立斗乡政府承担。
(四)伊犁哈萨克自治州分院再审情况
1.分院再审诉辩主张
二审判决生效后,阿合别立斗乡政府不服,向新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院申诉称:阿合别立斗村将土地承包给彭某,没有经过群众讨论和乡政府批准,是彭某和村长搞私人关系,承包合同不合法。县土地管理局认定乡政府调整土地侵犯彭某的土地使用权并进行处理,是越权行为,侵犯了乡政府对集体土地的管理权,二审法院判决错误,应予纠正。
托里县土地管理局和第三人彭某因未收到申诉状,均未作答辩。
2.分院再审事实和证据
1985年11月1日,第三人彭某经阿合别立斗村村长同意,口头承包了80亩地,没有签订15年的书面承包合同,没有经过村委会讨论和乡政府的批复,在土地使用证上是村长那某签字,盖了村章。
3.分院再审判案理由
彭某通过与村长搞私人关系承包了80亩土地,并把80亩扩大到120亩,是违反土地管理法和危害集体利益的行为。把一个村的土地承包给另一个村的人是不符合法律的。阿合别立斗村承包土地时,没有经过群众会议和村委会讨论,也没有上一级单位的批复,给彭某发放两证是错误的。县土地管理局的决定维护彭某的土地使用权,没有依据。
4.分院再审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款,第五十四条第(二)项第四、五目之规定,判决如下:
(1)撤销塔城地区中级人民法院(1992)塔中法行上字第21号行政判决。
(2)维持托里县人民法院(1992)托法行字第2号行政判决。
(五)高级人民法院再审诉辩主张
托里县土地管理局申诉称:阿合别立斗村根据中共中央(83)1号、(84)1号、(85)1号文件和自治区党委(84)33号文件以及托里县(84)《关于进一步稳定和完善农村生产责任制几个具体问题的暂行规定》,将本村无人承包的机动荒地承包给邻村村民彭某耕种,符合当时允许农民跨乡、村进行土地承包的政策规定。阿合别立斗村作为土地发包方与彭某签订土地承包合同,发给彭某的土地使用证,由村长签字、盖村里公章符合规定要求,具有法律效力。县土地管理局对乡政府的侵权行为依法处理既不超越职权,也无滥用职权,而是依法行使职权。伊犁州分院判决对事实的认定缺乏证据,且适用法律错误,请求高级人民法院依法公断。
第三人彭某申诉称:我承包阿合别立斗村80亩土地人所共知,是一片盐碱荒滩,是该村承包责任制完成之后办理的承包手续,对该村土地承包无任何影响。我承包后平整开垦,打井引水,精心耕种,受益的是村集体。试问我若不承包,有谁承包呢?仍然是一片荒滩,现在别人会争种吗?我上访地委,地委李书记批示应坚持原合同;县长也批示我续继耕种。可乡里强行调整,给我造成严重的经济损失,分院判决竟说承包土地是拉私人关系,真是是非倒置。
阿合别立斗乡政府辩称:彭某承包的土地是1 959年至1964年种过的土地,以后因无水灌溉而弃耕。1985年彭某与那某商定暂时租用80亩土地,没有合法合同,是相互协议。彭把土地从低产田改良成高产田,不是事实。彭某还将80亩土地擅自扩大到120亩。乡政府收回彭某以不合法手段取得的土地使用权,是正确合法的。
(六)高级人民法院再审事实和证据
新疆维吾尔自治区高级人民法院受理申请后,经调卷审查,并到乡、村实地调查取证,核实原始证据,查明:1985年11月,阿合别立斗村全面落实农村土地承包责任制之后,彭某提出承包该村1959年开垦,1964年因缺水无法耕种而荒芜20多年无人承包的一片盐碱地。经村委会主要成员村长那某、书记牙某、会计铁某等人集体研究,为防止邻村社员种树侵占土地,提高土地利用率,增加村里收入,在请示乡党委书记吐某同意之后,将这块长270米,宽200米的80亩土地承包给彭某耕种,双方签订了承包合同,向彭颁发了土地四至清楚的土地使用证,承包期为1985年至2000年,由村长那某签字,并加盖村公章。彭某承包后对土地平整改良,打井引水,精心耕种,承包当年(1986年)按合同规定上交了提留。1987年至1989年,彭经村长和会计同意,将土地扩大到120亩,并按规定对扩大的土地面积上交提留费用。1991年,该村将土地承包费调整为每亩15元,彭无异议,仍按期交纳。1992年4月4日,阿合别立斗乡下发通知,责令彭某停止耕种,将彭承包的土地交给另一村民张某耕种。彭某不服乡政府的处理,请求有关职能部门解决。县土地管理局经查证认定:彭某承包土地,符合中央和自治区有关文件精神。阿合别立斗乡强行收回彭承包的土地,侵犯了彭某的土地使用权,也侵犯了阿合别立斗村的土地经营管理权,以托土监字(1992)01号土地处理决定书决定:彭某继续使用承包的阿合别立斗村80亩土地;彭历年经村长等人同意耕种的80亩以外的土地,建议由阿合别立斗村委会重新订立合同或调整使用。阿合别立斗乡政府赔偿因侵权造成的经济损失。
(七)高级人民法院再审判案理由
农村土地承包,村级合作经济组织或村民委员会是土地发包方。阿合别立斗村将由本村集体管理的土地发包给彭某,符合当时中央政策和有关土地法律规定。双方签订的土地承包合同受法律保护。阿合别立斗乡政府在合同双方正常履行合同期间,在没有特殊情况和合法理由的情况下,用强制手段收回土地,违反了法律规定。土地管理部门依法作出的处理决定,事实清楚,程序合法,适用法律正确,有利于稳定农村承包责任制,保护了土地承包者的合法权益。
(八)高级人民法院再审定案结论
根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款、第十二条、第五十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十一条第(二)项之规定,判决如下:
1.撤销伊犁州分院(1993)伊州法行字第1号行政判决。
2.维持塔城地区中级人民法院(1992)塔中法行上字第21号行政判决,即撤销托里县人民法院(1992)托法行字第2号行政判决,维持托里县土地管理局托土监字(1992)01号《关于阿合别立斗乡政府侵犯彭某土地使用权的处理决定》。
(九)解说
本案引起诉讼的具体行政行为是土地管理部门对乡政府侵犯土地使用权的处理,其实体内容则是农村土地承包合同的合法性和应否受到法律保护。
农村土地承包合同,是农村合作经济组织在实行家庭联产承包责任制过程中与其内部成员及其他承包者签订的明确双方在土地生产经营中权利义务关系的协议。农村土地承包责任制,是农业生产的主要经营形式。国家对农村土地承包合同的要求,主要是依靠中央政策进行调整,其主要原则是:由于农业生产周期和对土地投资取得的收益的周期较长,因而承包经营权的存续期间一般在15年以上,必要时还可以再长一些。因此,对于农村土地承包合同的审查,必须紧紧抓住承包合同是否订立和实际履行这条主线。
首先,必须对村委会是否具有发包权进行审查。本案涉及承包的土地,按照政策规定,是1962年农村《六十条》之前的耕地,属农村集体土地所有权。阿合别立斗村是在合法取得农村集体土地所有权和法律授权村委会是土地发包方的情况下,将无人承包的撂荒地发包给承包人耕种,签订的合同符合政策规定的程序和要求,是依法行使权利。
其次,本案在审理中,法院对同一事实却出现不同的判决结果,分歧的焦点是承包合同是否违背了民主评议的原则。一种意见将民主评议原则理解为必须经群众大会讨论,上级机关审批;一种意见认为民主评议原则,是指违背了合作经济组织章程以及共同约定的事项,并不是每一份合同都必须经群众大会计论。我们认为第二种意见是正确的。由于农村土地承包是在实践中不断完善的,而且关系到农村经济的稳步发展,因此,对土地承包合同的审查,应坚持三个有利的原则:一是符合土地承包政策,有利于土地的开发和利用;二是符合国家利益,有利于发展农村集体经济,增加村队的集体收入;三是符合土地逐步向农村生产能手集中的方向,有利于稳定农村承包责任制。只要符合这些原则,就应当承认它的合法性和有效性,在法律上予以保护。
再次,我国有关土地管理的法律、法规并没有授权乡政府对农村集体所有的土地进行管理和调整,也没有授予其对农村承包合同的鉴证权利。本案阿合别立斗乡政府在村委会和彭某(发包人与承包人)正常履行合同期间,用强制手段收回承包的土地进行调整,是行政机关干预土地承包合同的违法行为。土地管理部门作出的具体行政行为,维护了土地承包人的合法权益,有利于土地的开发利用,有利于稳定农村承包责任制,有利于农村集体经济的发展,法院判决维持是正确的。
最后,需要提及的是本案诉讼主体问题。彭某在乡政府收回其承包的土地时,按照《行政诉讼法》的规定,可以原告的身分提起诉讼,这样乡政府作为被告,法院直接审查乡政府的具体行政行为是否合法,就更体现了《行政诉讼法》保护公民合法权益的立法目的。
(张乃斐)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1995年综合本》 中国人民大学出版社 第1478 - 1484 页