(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院(1992)天法行初字第17号。
二审判决书:新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(1993)乌中法行终字第1号。
再审判决书:新疆维吾尔自治区高级人民法院(1994)新行再终字第2号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):乌鲁木齐市第二造纸厂。
法定代表人:毛某,厂长。
一、二、再审委托代理人:白长林、边新俊,新疆维吾尔自治区经济律师事务所律师。
被告(被上诉人):乌鲁木齐市人民政府。
法定代表人:玉某,市长。
一、二、再审委托代理人:徐某,该市土地管理局局长;陈某,该市土地管理局监督检察科科长。
第三人(上诉人):乌鲁木齐综合实业开发公司(原乌鲁木齐市工业局供销公司)。
法定代表人:杨某,经理。
一、二、再审委托代理人:陈敢,新疆赛德律师事务所律师;贾某,该公司副经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院:新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林薇华;审判员:曹延翔;代理审判员:张登民。
二审法院:新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王文秀;审判员:库都斯;代理审判员:李杰。
再审法院:新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张乃斐;审判员:宋裕清;代理审判员:韩银生。
6.审结时间
一审审结时间:1992年11月19日。
二审审结时间:1993年3月10日。
再审审结时间:1994年5月31日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1984年乌鲁木齐市第二造纸厂与人民银行合建家属住宅楼时,为了使用乌鲁木齐综合实业开发公司(原市工业局供销公司)原有的仓库地皮,提出与供销公司交换地块,两单位签订了“关于拆迁和重新建设供销公司仓库的协议书”。据此,市第二造纸厂在幸福路北一巷为供销公司提供地皮盖仓库。同年6月19日市工业局(84)第115号文件批准了该协议,并抄报市计委、市建委、市规划局、市设计院。各有关单位均未提出异议。根据《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》第四条“处理土地纠纷,坚持既要尊重历史,又要照顾现实的原则,合法合理地予以解决”的精神,市人民政府认为乌鲁木齐综合实业开发公司(原市工业局供销公司)仓库的库址不宜再变动,并考虑该库用地的实际需要,特作以下处理决定:第一,乌鲁木齐综合实业开发公司在幸福路北一巷仓库用地750平方米,使用权归乌鲁木齐综合实业开发公司。第二,原发(换)房地产证办公室于1989年3月给市第二造纸厂颁发的0XXXXX7号国有土地使用证及土地使用红线范围图作废,市土地管理局应按照市第二造纸厂土地使用实际面积,重新核发国有土地使用证件。原告不服市政府的处理决定,向天山区人民法院提出起诉。
(2)原告诉称:被告1992年8月8日作出的乌市政第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》与1991年12月24日乌鲁木齐市中级人民法院终审判决撤销的乌发证办字(1990)第025号《关于市工业局供销公司与第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》系同一事实和理由作出的相同的决定。该处理决定违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定,要求撤销被告乌市政(1992)98号处理决定。
(3)被告辩称:乌市政(1992)第98号处理决定的依据是《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》,乌发证办字(1990)第025号处理决定依据国家土地管理局(1989)国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》。不是以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为,没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。请求法院维持乌市政(1992)第98号处理决定。
(4)第三人诉称:我方在原告厂区内东侧配电室以北所建库房地皮有市革发(1974)105号《关于成立市工业局供销经理部批复》为据,故其土地使用权应归我方所有。
2.一审事实和证据
法院经审理查明:被告在1990年9月20日的乌发证办字(1990)第025号处理决定中将幸福路北一巷土地使用权确认给市工业局供销公司,第二造纸厂不服,向法院起诉,法院判决撤销乌发证办字(1990)第025号处理决定,由被告重新处理。据此判决,被告于1992年8月8日作出乌市政(1992)第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》,将在幸福路北一巷仓库用地750平方米使用权归乌鲁木齐综合实业开发公司;1989年3月给市第二造纸厂颁发的国有土地使用证和红线图作废,由土地管理局按实际面积核发土地使用证。
上述事实有如下证据证实:
(1)乌发证办字(1990)第025号处理决定。
(2)乌市政(1992)第98号处理决定。
(3)关于拆迁和新建供销公司仓库的协议书。
(4)市革发(1974)105号《成立市工业局供销经理部的批复》。
(5)市工业局(1984)115号《关于局供销公司移地建库房的意见》。
(6)厂区、库房平面图及有关证言、证据。
3.一审判案理由
法院认为:被告1992年8月8日作出的乌市政(1992)第98号处理决定与1990年9月20日作出的乌发证办字(1990)第025号处理决定中均认定原告与第三人所签协议有效,属同一事实;被告两次作的处理决定,其依据实质内容相一致,属同一理由;被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为内容基本相同,属同一具体行政行为,违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定,不予支持。第三人提供的市革发(1974)105号《关于成立市工业局供销经理部的批复》一节,被告在其所作的处理决定中并未以此为据,故不予审查。
4.一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,作出如下判决:
撤销被告乌鲁木齐市人民政府乌市政(1992)第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》。
案件受理费100元,由被告承担。
(三)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)乌鲁木齐实业开发公司上诉称:1974年供销经理部批准成立后,市计委以市计字142号文件将供销经理部库房列入当年基建计划,市财政拨款,市规划设计管理处批准,按正式基建程序在市第二造纸厂院内空闲地盖库房一座。1984年第二造纸厂与人民银行合建家属楼,双方协议库房搬迁重建,市工业局(1984)115号文件批准:经局供销公司与第二造纸厂协商后,在第二造纸厂内重新划地皮1000平方米空地该局供销公司新建库房350平方米。我们所建库房至今仍在使用,市政府依法确认土地使用权是正确的。一审法院以违反《行政诉讼法》第五十五条的规定为由撤销市政(1992)98号处理决定,与法律规定相悖。请求二审法院撤销一审判决。
(2)被上诉人乌鲁木齐市人民政府称:乌市政(1992)第98号处理决定与乌发证办(1990)第025号处理决定在事实和适用法律上均有不同,一审法院认定为同一具体行政行为不符合法律规定,判决错误,市政府依法将土地使用权确认给供销公司,于法有据。请求维持市政府的具体行政行为。
(3)被上诉人市第二造纸厂辩称:被告在乌发证办字(1990)第025号处理决定中将750平方米仓库用地确认给供销公司,法院判决重新作出处理决定后,在乌市政(1992)第98号处理决定中,仍确认供销公司对土地的使用权,是同一具体行为。且供销公司是借地建库房,仓库土地使用权应归我厂,请求法院维持一审判决。
2.二审事实和证据
二审查明:1974年经市委批准,成立了市工业局供销经理部(市工业局供销公司前身)并在市第二造纸厂后院建仓库一座。1984年6月,因市第二造纸厂与自治区人民银行合建家属楼,需占仓库用地,故市第二造纸厂与市工业局供销公司达成协议,市第二造纸厂在厂区东侧配电室以北提供地皮一处,新库建成后产权归供销公司,但只供长期使用,不准转让出卖,不需要时,应无偿归第二造纸厂。如由于某些原因造纸厂用地再次向乙方提出搬迁时,一切搬迁和重建费用由甲方负责。协议经市工业局鉴证。1984年7月,供销公司在城市规划部门办理了建筑用地许可证,盖住房、库房计370平方米,加院内场地380平方米,计占地750平方米。1987年和1989年,乌鲁木齐市人民政府两次给市第二造纸厂核发了土地使用证,均包括供销公司新建仓库用地。1990年7月,乌鲁木齐市供电公司市南供电局书面通知市第二造纸厂建立高压配电室,市第二造纸厂经市规划、供电等部门测定将高压配电室建在邻该仓库的低压配电室北侧,遂向供销公司提出用地,双方为仓库用地使用权发生纠纷。乌鲁木齐市人民政府根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》以乌发证办字(1 990)第025号文认定双方协议有效,确定幸福路北一巷内仓库房屋产权和库区土地使用权归市工业局供销公司。市第二造纸厂不服,诉讼后,法院判决撤销市政府乌发证办字(1990)第025号处理决定,由政府重新处理。判决后,乌鲁木齐市人民政府依据《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》,以仓库库址不宜变动及实际需要于1992年8月8日以乌市政(1992)第98号重新作出处理决定,再次将幸福路北一巷仓库用地750平方米使用权确认给乌鲁木齐综合实业开发公司,并宣布1989年3月给市第二造纸厂颁发的0XXXXX7号国有土地使用证及土地使用红线范围图作废。
二审法院确认了一审法院采纳的证据和事实。
3.二审判案理由
二审法院认为:乌鲁木齐综合实业开发公司与乌鲁木齐市第二造纸厂于1984年6月达成的协议是有效的,合法的,应当遵守。乌鲁木齐市人民政府乌市政(1992)第98号处理决定再次将幸福路北一巷仓库用地750平方米土地使用权确认给乌鲁木齐综合实业开发公司,既不符合原双方达成的协议,又未彻底解决双方的土地使用纠纷,也违背了《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》第四条、第十条的规定精神,故处理决定不妥,不予支持。乌鲁木齐市天山区人民法院判决撤销乌鲁木齐市人民政府乌市政(1992)第98号处理决定是正确的,应予维持。但判决认定两次处理决定属同一理由有误,适用法律错误,应予纠正。
4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定,作出如下判决:
维持乌鲁木齐市天山区人民法院(1992)天法行初字第17号行政判决主文,即撤销乌鲁木齐市人民政府乌市政(1992)第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》。
二审诉讼费100元由乌鲁木齐综合实业开发公司承担。
(四)再审诉辩主张
1.乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐综合实业开发公司申诉称:
(1)1974年经市革委会批准,成立了工业局供销经理部,并由市规划设计管理处批准,市计委下达基建计划书,市财政和工业局分别拨款2万元,修建库房,根据乌鲁木齐市《关于城市建设管理十项暂行办法》第三条“传统占用的城市空闲地规划管理部门可分别情况,另行安排使用”的规定,供销经理部已依据行政决定合法取得对仓库地皮的使用权。
(2)1984年第二造纸厂与人民银行合盖家属楼(造纸厂出地皮、银行支付全部资金)需使用仓库地皮。在市工业局主持下,达成协议,市工业局以(1984)115号文件批准在第二造纸厂院内重新划地皮1000平方米给供销公司,市规划局划了红线并批准基建计划。但协议一方面明确了房屋产权归供销公司,一方面又对房产处分权作了限制性规定,与我国现行产权制度不符,市政府根据房屋产权与土地使用权统一原则作出的处理决定是合法的行政行为。
(3)原审判决使供销公司的房屋产权与土地使用权永远处于分离状态,不但不符合我国目前土地法的原则,而且是纠纷永远存在,永远处于不稳定状态,既不利用生产,又影响安定团结。
2.乌鲁木齐市第二造纸厂答辩称:
(1)供销公司在第二造纸厂院内从未依法取得过土地使用权。1974年由当时的工业局局长吴某出面与我厂协商,在我厂院内修一临时库房,使用5年后,无偿交给我厂(据吴回忆证明),1974年仅是临地供地建库房,不存在1984年的“地块交换”。
(2)乌市工业局(1984)115号文件的出台,本身就是错误和不合法的,市工业局作为行政管理部门,没有权力划拨土地。我厂没有收到此文件,不能作为定案依据。
(3)1984年双方所签协议完全证实了土地的合法使用权归我厂,此协议与我国现行产权制度不矛盾。
(4)乌市人民政府(1992)第98号处理决定是错误的。1987年12月29日市人民政府给我厂核发了国有土地使用证及红线图,1989年再次确认使用权。根据协议,供销公司库房必须搬迁。
(五)再审事实和证据
1.对占地事实的认定。(1)1974年,供销公司经市革发(1974)105号文件批准成立,经主管局协商,在第二造纸厂院内修建库房一座。建库时未经市规划管理处批准,市经委下达了基建计划。市财政拨款2万元,主管局拨款2万元。在当时土地政策法规不健全,行政权“一元化”的情况下,参照市革发(1974)104号《城市建设管理十项暂行办法》第三条“传统占用的城市空闲地,规划部门可以分别情况,另行安排使用”。供销公司建库房的事实可认定为经规划部门批准。(2)1984年1月,第二造纸厂为和人民银行合建家属楼需占用供销公司仓库用地,双方达成协议:市工业局以(1984)115号《关于局供销公司移地建库房的意见》明确:经供销公司与第二造纸厂协商后,在第二造纸厂院内重新划地皮1000平方米空地给供销公司新建库房350平方米。经市规划部门批准取得了建筑用地许可证。建库后又发给了公房产权证。因此,1984年第二造纸厂与供销公司移地建库房的行为,是进行“地块交换”。
2.对“协议”的认定。(1)“协议”与《宪法》“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定相悖。国有土地划拨给全民或集体单位使用,单位只有使用权,没有所有权。国家是土地所有人,只有所有人才具有对土地的占有、使用、收益、处分权利。如果承认第二造纸厂是一种“借地行为”,这种“借”就是对土地的“处分权利”。因此,是违反法律规定的。(2)“协议”内容与现行土地法律、法规相矛盾。第二造纸厂与供销公司协议内容是,“新房建成后产权归乙方(供销公司),但乙方只准长期使用,不准转让或出卖,如乙方不需要时,应无偿归甲方,如由于某些原因甲方需要用地再次向乙方提出搬迁时,一切搬迁重建费用由甲方负责”。这些条件,与我国现行的土地法律、法规所规定的“房屋建筑在土地上,土地是房屋的载体,二者密不可分,房屋的所有权与土地的使用权必须一致”是相违背的。(3)协议可以作为确定土地权属的一个依据,对符合现行政策规定的,则予以保护;对与现行法律法规不一致的,则不予保护。
3.第二造纸厂土地使用证取得的事实。1987年《土地管理法》实施后,土地确权时,第二造纸厂依据区党委办公厅基建处的一张证明,领取了土地使用面积26000平方米的土地使用证及红线图。将与银行合盖的家属楼(1984年修建)和供销公司库房均申报为该厂使用的土地,造成发证失误。由于银行主张权利,1989年,市政府撤销了1987年颁发的土地使用证,给银行确认了2143平方米土地使用权,确认第二造纸厂土地使用面积21723平方米。1989年发证申报时,第二造纸厂仍将供销公司仓库用地750平方米包括在该厂土地使用面积内,市政府认为申报不实重新确认使用权,以纠正误发,是正当行使权利。
4.第二造纸厂修建高压配电室一事,经查只有乌鲁木齐市供电公司市南供电局的一张要求建立高压配电室的通知,没有经市规划、供电部门测定需将高压配电室建在供销公司仓库地皮上的报告或批件,也未见第二造纸厂向规划部门和市政府申请修建高压配电室的报告。此项属于行政调整范围,如第二造纸厂确需修建高压配电室,可向市人民政府提出申请,由政府职权进行调处。
(六)再审判案理由
1.乌鲁木齐市人民政府乌市政(1992)第98号处理决定与乌发证办字(1990)第025号处理决定,并非由同一理由作出的相同的具体行政行为,认定其违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定,属适用法律错误。二审法院既认定一审法院判决理由有误,又维持原判,自相矛盾。
2.乌鲁木齐市工业局供销公司修建仓库始于1974年,1984年移地建库房,乌鲁木齐市人民政府依据“处理土地纠纷,既要坚持尊重历史,又要照顾现实,合法合理地予以解决”的原则,根据我国土地权属确认的规定:“土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位和个人”、“土地是房屋的载体,二者密不可分,房产权与土地所有权应当一致”作出的乌市政(1992)第98号处理决定,把已取得房产所有权的土地依法确定给直接使用土地的供销公司,符合法律法规的规定。
3.原审判决对1974年供销公司修建库房和1984年移地建库房认定是“借地行为”,没有法律依据;认为1984年双方签订的协议是有效的,合法的,应当遵守,没有法律依据;判决撤销政府处理决定,是以“协议”代替确权的法律文件,其结果形成了房产所有权与土地使用权的长期分离,既与现行土地法律法规相悖,又不利于双方纠纷的彻底解决和社会稳定。
(七)再审定案结论
根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款,参照(1989)国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第十六条,新政(1991)20号令《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》第四条、第十条,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定,作出如下判决:
1.撤销乌鲁木齐市天山区人民法院1992年11月19日(1992)天法行初字第17号行政判决和乌鲁木齐中级人民法院1993年3月10日(1993)乌中法行终字第1号行政判决。
2.维持乌鲁木齐市人民政府1992年8月8日乌市政(1992)第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》。
原一、二审案件受理费人民币200元,由原审被上诉人乌鲁木齐市第二造纸厂承担。
(八)解说
《中华人民共和国土地管理法》颁布之后,我国土地行政管理工作逐步走向法制的轨道,依法管理,依法用地的管理意识,有了不同程度的提高。但是由于长期以来土地管理法律法规不健全,群众依法用地意识淡薄,因土地使用权属发生的纠纷不断发生,诉讼到人民法院的这类行政案件也逐年增多。因此,审理时必须把握“处理土地纠纷,既要尊重历史,又要照顾现实,合情合理地予以解决”的原则,依照有关法律法规,妥善地进行裁判,以达到合理解决纠纷,为社会稳定和经济发展服务的目的。
本案乌鲁木齐市人民政府对所争议土地的使用权确认是有法律依据的。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定:“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间,全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府处理。”国家建设部(1989)建房字381号文件规定:“房屋建筑在土地上,土地是房屋的载体,二者密不可分,房屋的所有权和土地的使用权必须一致。”国家土地管理局(1989)国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第十六条规定:“土地的使用权原则上确定给直接使用土地的单位和个人。”本案工业局供销公司与市第二造纸厂所争议的土地,是供销公司仓库已经实际占用的土地。该仓库始建于1974年,1984年移地建库房,且库房有核发的公房产权证,根据土地使用权与房产所有权必须一致的规定精神,市人民政府将土地使用权确认给具有房产所有权的工业局供销公司,无疑是正确的。
本案争议的一个焦点是:取得国有土地使用权的单位是否具有对土地的处分权利,具体讲就是对“协议”如何认定。这样就出现了两种不同的意见。一种意见认为,只要取得国有土地使用权,就可以永远占有这些土地,甚至可以对土地进行处分,其他单位需要使用该土地时,则以“借”或“互利”进行有条件的交易。第二种意见认为,国有土地所有权,是县级以上人民政府代表国家依法对全民所有土地享有的占有、使用、收益和处理的权利。取得国有土地使用权的单位,只有对土地的使用权,没有所有权,更没有对土地进行处分的权利。自行处分土地的行为是违反宪法和有关法律法规的违法行为。第二种意见是正确的。本案供销公司与市第二造纸厂的协议如果承认其合法,就是承认土地使用单位具有处分土地的权利,显然是错误的。因此,法院审理时,依据占地事实和法律法规的规定合法合理地进行裁判,维持市人民政府的具体行政行为,是正确的。
(张乃斐)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1995年综合本》 中国人民大学出版社 第1484 - 1491 页