1.判决书字号
一审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院（1992）天法行初字第17号。
二审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（1993）乌中法行终字第1号。
再审判决书：新疆维吾尔自治区高级人民法院（1994）新行再终字第2号。

2.案由：不服土地权属纠纷处理决定案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：乌鲁木齐市第二造纸厂。
法定代表人：毛某，厂长。
一、二、再审委托代理人：白长林、边新俊，新疆维吾尔自治区经济律师事务所律师。
被告（被上诉人）：乌鲁木齐市人民政府。
法定代表人：玉某，市长。
一、二、再审委托代理人：徐某，该市土地管理局局长；陈某，该市土地管理局监督检察科科长。
第三人（上诉人）：乌鲁木齐综合实业开发公司（原乌鲁木齐市工业局供销公司）。
法定代表人：杨某，经理。
一、二、再审委托代理人：陈敢，新疆赛德律师事务所律师；贾某，该公司副经理。

4.审级：再审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林薇华；审判员：曹延翔；代理审判员：张登民。
二审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王文秀；审判员：库都斯；代理审判员：李杰。
再审法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张乃斐；审判员：宋裕清；代理审判员：韩银生。

6.审结时间
一审审结时间：1992年11月19日。
二审审结时间：1993年3月10日。
再审审结时间：1994年5月31日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1984年乌鲁木齐市第二造纸厂与人民银行合建家属住宅楼时，为了使用乌鲁木齐综合实业开发公司（原市工业局供销公司）原有的仓库地皮，提出与供销公司交换地块，两单位签订了“关于拆迁和重新建设供销公司仓库的协议书”。据此，市第二造纸厂在幸福路北一巷为供销公司提供地皮盖仓库。同年6月19日市工业局（84）第115号文件批准了该协议，并抄报市计委、市建委、市规划局、市设计院。各有关单位均未提出异议。根据《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》第四条“处理土地纠纷，坚持既要尊重历史，又要照顾现实的原则，合法合理地予以解决”的精神，市人民政府认为乌鲁木齐综合实业开发公司（原市工业局供销公司）仓库的库址不宜再变动，并考虑该库用地的实际需要，特作以下处理决定：第一，乌鲁木齐综合实业开发公司在幸福路北一巷仓库用地750平方米，使用权归乌鲁木齐综合实业开发公司。第二，原发（换）房地产证办公室于1989年3月给市第二造纸厂颁发的0XXXXX7号国有土地使用证及土地使用红线范围图作废，市土地管理局应按照市第二造纸厂土地使用实际面积，重新核发国有土地使用证件。原告不服市政府的处理决定，向天山区人民法院提出起诉。
（2）原告诉称：被告1992年8月8日作出的乌市政第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》与1991年12月24日乌鲁木齐市中级人民法院终审判决撤销的乌发证办字（1990）第025号《关于市工业局供销公司与第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》系同一事实和理由作出的相同的决定。该处理决定违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，要求撤销被告乌市政（1992）98号处理决定。
（3）被告辩称：乌市政（1992）第98号处理决定的依据是《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》，乌发证办字（1990）第025号处理决定依据国家土地管理局（1989）国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》。不是以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。请求法院维持乌市政（1992）第98号处理决定。
（4）第三人诉称：我方在原告厂区内东侧配电室以北所建库房地皮有市革发（1974）105号《关于成立市工业局供销经理部批复》为据，故其土地使用权应归我方所有。

2.一审事实和证据
法院经审理查明：被告在1990年9月20日的乌发证办字（1990）第025号处理决定中将幸福路北一巷土地使用权确认给市工业局供销公司，第二造纸厂不服，向法院起诉，法院判决撤销乌发证办字（1990）第025号处理决定，由被告重新处理。据此判决，被告于1992年8月8日作出乌市政（1992）第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》，将在幸福路北一巷仓库用地750平方米使用权归乌鲁木齐综合实业开发公司；1989年3月给市第二造纸厂颁发的国有土地使用证和红线图作废，由土地管理局按实际面积核发土地使用证。
上述事实有如下证据证实：
（1）乌发证办字（1990）第025号处理决定。
（2）乌市政（1992）第98号处理决定。
（3）关于拆迁和新建供销公司仓库的协议书。
（4）市革发（1974）105号《成立市工业局供销经理部的批复》。
（5）市工业局（1984）115号《关于局供销公司移地建库房的意见》。
（6）厂区、库房平面图及有关证言、证据。

3.一审判案理由
法院认为：被告1992年8月8日作出的乌市政（1992）第98号处理决定与1990年9月20日作出的乌发证办字（1990）第025号处理决定中均认定原告与第三人所签协议有效，属同一事实；被告两次作的处理决定，其依据实质内容相一致，属同一理由；被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为内容基本相同，属同一具体行政行为，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，不予支持。第三人提供的市革发（1974）105号《关于成立市工业局供销经理部的批复》一节，被告在其所作的处理决定中并未以此为据，故不予审查。

4.一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告乌鲁木齐市人民政府乌市政（1992）第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》。
案件受理费100元，由被告承担。

1.二审诉辩主张
（1）乌鲁木齐实业开发公司上诉称：1974年供销经理部批准成立后，市计委以市计字142号文件将供销经理部库房列入当年基建计划，市财政拨款，市规划设计管理处批准，按正式基建程序在市第二造纸厂院内空闲地盖库房一座。1984年第二造纸厂与人民银行合建家属楼，双方协议库房搬迁重建，市工业局（1984）115号文件批准：经局供销公司与第二造纸厂协商后，在第二造纸厂内重新划地皮1000平方米空地该局供销公司新建库房350平方米。我们所建库房至今仍在使用，市政府依法确认土地使用权是正确的。一审法院以违反《行政诉讼法》第五十五条的规定为由撤销市政（1992）98号处理决定，与法律规定相悖。请求二审法院撤销一审判决。
（2）被上诉人乌鲁木齐市人民政府称：乌市政（1992）第98号处理决定与乌发证办（1990）第025号处理决定在事实和适用法律上均有不同，一审法院认定为同一具体行政行为不符合法律规定，判决错误，市政府依法将土地使用权确认给供销公司，于法有据。请求维持市政府的具体行政行为。
（3）被上诉人市第二造纸厂辩称：被告在乌发证办字（1990）第025号处理决定中将750平方米仓库用地确认给供销公司，法院判决重新作出处理决定后，在乌市政（1992）第98号处理决定中，仍确认供销公司对土地的使用权，是同一具体行为。且供销公司是借地建库房，仓库土地使用权应归我厂，请求法院维持一审判决。

2.二审事实和证据
二审查明：1974年经市委批准，成立了市工业局供销经理部（市工业局供销公司前身）并在市第二造纸厂后院建仓库一座。1984年6月，因市第二造纸厂与自治区人民银行合建家属楼，需占仓库用地，故市第二造纸厂与市工业局供销公司达成协议，市第二造纸厂在厂区东侧配电室以北提供地皮一处，新库建成后产权归供销公司，但只供长期使用，不准转让出卖，不需要时，应无偿归第二造纸厂。如由于某些原因造纸厂用地再次向乙方提出搬迁时，一切搬迁和重建费用由甲方负责。协议经市工业局鉴证。1984年7月，供销公司在城市规划部门办理了建筑用地许可证，盖住房、库房计370平方米，加院内场地380平方米，计占地750平方米。1987年和1989年，乌鲁木齐市人民政府两次给市第二造纸厂核发了土地使用证，均包括供销公司新建仓库用地。1990年7月，乌鲁木齐市供电公司市南供电局书面通知市第二造纸厂建立高压配电室，市第二造纸厂经市规划、供电等部门测定将高压配电室建在邻该仓库的低压配电室北侧，遂向供销公司提出用地，双方为仓库用地使用权发生纠纷。乌鲁木齐市人民政府根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》以乌发证办字（1 990）第025号文认定双方协议有效，确定幸福路北一巷内仓库房屋产权和库区土地使用权归市工业局供销公司。市第二造纸厂不服，诉讼后，法院判决撤销市政府乌发证办字（1990）第025号处理决定，由政府重新处理。判决后，乌鲁木齐市人民政府依据《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》，以仓库库址不宜变动及实际需要于1992年8月8日以乌市政（1992）第98号重新作出处理决定，再次将幸福路北一巷仓库用地750平方米使用权确认给乌鲁木齐综合实业开发公司，并宣布1989年3月给市第二造纸厂颁发的0XXXXX7号国有土地使用证及土地使用红线范围图作废。
二审法院确认了一审法院采纳的证据和事实。

3.二审判案理由
二审法院认为：乌鲁木齐综合实业开发公司与乌鲁木齐市第二造纸厂于1984年6月达成的协议是有效的，合法的，应当遵守。乌鲁木齐市人民政府乌市政（1992）第98号处理决定再次将幸福路北一巷仓库用地750平方米土地使用权确认给乌鲁木齐综合实业开发公司，既不符合原双方达成的协议，又未彻底解决双方的土地使用纠纷，也违背了《新疆维吾尔自治区处理土地纠纷暂行办法》第四条、第十条的规定精神，故处理决定不妥，不予支持。乌鲁木齐市天山区人民法院判决撤销乌鲁木齐市人民政府乌市政（1992）第98号处理决定是正确的，应予维持。但判决认定两次处理决定属同一理由有误，适用法律错误，应予纠正。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，作出如下判决：
维持乌鲁木齐市天山区人民法院（1992）天法行初字第17号行政判决主文，即撤销乌鲁木齐市人民政府乌市政（1992）第98号《关于对市工业局供销公司与市第二造纸厂土地使用权属纠纷问题的处理决定》。
二审诉讼费100元由乌鲁木齐综合实业开发公司承担。

1.乌鲁木齐市人民政府、乌鲁木齐综合实业开发公司申诉称：
（1）1974年经市革委会批准，成立了工业局供销经理部，并由市规划设计管理处批准，市计委下达基建计划书，市财政和工业局分别拨款2万元，修建库房，根据乌鲁木齐市《关于城市建设管理十项暂行办法》第三条“传统占用的城市空闲地规划管理部门可分别情况，另行安排使用”的规定，供销经理部已依据行政决定合法取得对仓库地皮的使用权。
（2）1984年第二造纸厂与人民银行合盖家属楼（造纸厂出地皮、银行支付全部资金）需使用仓库地皮。在市工业局主持下，达成协议，市工业局以（1984）115号文件批准在第二造纸厂院内重新划地皮1000平方米给供销公司，市规划局划了红线并批准基建计划。但协议一方面明确了房屋产权归供销公司，一方面又对房产处分权作了限制性规定，与我国现行产权制度不符，市政府根据房屋产权与土地使用权统一原则作出的处理决定是合法的行政行为。
（3）原审判决使供销公司的房屋产权与土地使用权永远处于分离状态，不但不符合我国目前土地法的原则，而且是纠纷永远存在，永远处于不稳定状态，既不利用生产，又影响安定团结。

2.乌鲁木齐市第二造纸厂答辩称：
（1）供销公司在第二造纸厂院内从未依法取得过土地使用权。1974年由当时的工业局局长吴某出面与我厂协商，在我厂院内修一临时库房，使用5年后，无偿交给我厂（据吴回忆证明），1974年仅是临地供地建库房，不存在1984年的“地块交换”。
（2）乌市工业局（1984）115号文件的出台，本身就是错误和不合法的，市工业局作为行政管理部门，没有权力划拨土地。我厂没有收到此文件，不能作为定案依据。
（3）1984年双方所签协议完全证实了土地的合法使用权归我厂，此协议与我国现行产权制度不矛盾。
（4）乌市人民政府（1992）第98号处理决定是错误的。1987年12月29日市人民政府给我厂核发了国有土地使用证及红线图，1989年再次确认使用权。根据协议，供销公司库房必须搬迁。