（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省常州市天宁区人民法院（1994）天行初字第1号。
二审判决书：江苏省常州市中级人民法院（1994）常行终字第6号。

2.案由：侵犯经营自主权案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：常州市丰余城市信用合作社。
法定代表人：徐某，理事长。
一、二审委托代理人：周敏励，常州市对外经济律师事务所律师；闵某，男，常州市纺织工业局退休干部。
被告（上诉人）：中国人民银行常州分行。
法定代表人：陈某，行长。
一、二审委托代理人：金某，男，该行金融管理科副科长；闻毅，常州市第一律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市天宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：尤杏宝；审判员：李越；代理审判员：徐剑波。
二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李仕安；审判员：潘桂林；代理审判员：张少平。

6.审结时间
一审审结时间：1994年5月16日。
二审审结时间：1994年8月9日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1992年8月18日，中国人民银行常州分行（以下简称市人行）在常州市丰余城市信用合作社（以下简称丰余社）没有聘任高某、刘某为丰余社正副主任的情况下，书面批复常州市城市信用合作社联社（以下简称市联社），同意高、刘的任职资格，高任丰余社主任，刘任副主任。1993年8月18日，丰余社理事会书面申报市人行，要求市人行根据丰余社股东代表大会决议免去高的丰余社主任职务，对丰余社理事会推选的丰余社主任人选及后补人选完成有关资格审查工作并批复。市人行收到报告后，未予批复。

2.原告诉称：被告市人行的书面批复实际上是对高某、刘某职务的任命。根据《城市信用合作社管理规定》和《丰余城市信用合作社章程》的规定，市人行无权直接任命丰余社主任、副主任。原告认为被告已侵犯了丰余社的民主管理权和法律规定的经营自主权，要求撤销被告作出的高某任丰余社主任、刘某任副主任的常银人（1992）第13号文，并要求被告迅速完成对丰余社理事会推选的主任人选及后补人选的业务资格审核工作并书面予以批复。

3.被告辩称：市人行是城市信用合作社的主管部门，同意高任丰余社主任，是根据中国人民银行总行关于《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》及中国人民银行总行批准的《常州市城市信用合作社联社章程》有关规定作出的。常州市钓鱼协会不是丰余社的股东，无权召开股东代表大会。丰余社理事会的决议内容不符合国家法律、法规的规定，要求驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：1987年4月，经中国人民银行江苏省分行（以下简称“省人行”）同意，成立丰余社筹建组，拟建立一个股份合作制的无上级主管部门的集体金融企业。同年9月22日，省人行以苏银发（1987）339号文批复，同意成立丰余社并原则同意丰余社章程。该批复指出，该社应办成自主经营、独立核算、自负盈亏、民主管理的集体性质的经济实体，不得成为任何部门的附属机构；业务上受市人行的领导、管理、协调、监督和稽核。丰余社章程规定，本社实行自主经营、民主管理、独立核算、自负盈亏的原则；社员代表大会是本社的最高权力机构，其任务包括选举和罢免理事会、监事会成员，讨论和表决本社的其他重大事项等；代表大会每年召开一次（必须有三分之二以上代表出席）；理事会是社员代表大会闭会期间常设的执行机构，理事会成员由社员代表大会选举产生，由七至九人组成，选举正副理事长各一人，主持理事会工作，提名评选主任、副主任或主任助理各一人，负责日常经营管理工作，对理事会和社员代表大会负责，理事会每届任期三年，可连选连任。同年10月21日，市人行公告丰余社开业，经常州市工商行政管理局核准登记，丰余社的注册资本金为122.5万元，由常州金狮集团、常州编织袋厂等66个单位和100户个人投资入股。同时，经筹建组提名，市人行同意，由刘某任丰余社临时负责人、法定代表人。丰余社在开业时，因种种原因未能召开股东代表大会，也未建立起丰余社的民主管理组织。1988年6月，常州市钓鱼协会将原用于丰余社开业时的开办费用人民币8000元转为丰余社的股金，取得了丰余社颁发的0XXXX5号股金证，从而成为丰余社股东。9月，经丰余社筹建组提名，市人行同意并上报市工商局核准变更，高某为临时负责人、法定代表人。同年，中国人民银行公布《城市信用合作社管理规定》，该规定指出，城市信用合作社是城市集体金融组织，必须实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理，办成具有法人地位的独立的经济实体，不得作为银行或其他任何部门的附属机构；城市信用社实行民主管理，由股东代表大会选举理事会和监事会，实行理事会领导下的主任负责制，主任由理事会聘任；城市信用联社是由城市信用社入股组成的合作金融机构，市联社与城市信用社不是领导与被领导关系，在业务上是同业往来关系，在经营上是独立法人之间的平等关系，在资金上是借贷关系，市联社的主要任务是为城市信用社做好服务工作，并兼营城市信用社业务。1991年2月，经中国人民银行总行批准，常州市城市信用社联社成立，联社章程规定，按照《城市信用合作社管理规定》，建立常州市城市信用社联社，联社具有对城市信用合作社的聘任和解聘正、副理事长，正、副监事长，正、副主任和会计主管负责人提出资格审查意见，报中国人民银行常州分行批准等职责。1992年6月，常州市城市信用合作社联社在丰余社没有推荐或聘任高某为主任的情况下，即以常信联（1992）第10号文向市人行推荐高某任丰余社主任、刘某任副主任。7月29日，中国人民银行江苏省分行转发总行《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》。该办法规定，任非银行金融机构的法定代表人，须由该机构行政主管部门按干部管理权限进行考核，并报经中国人民银行进行业务资格审查。其中，处级以下地方非银行金融机构，其法定代表人拟任人选经所在地人民银行审核后，由人民银行省、自治区、直辖市分行进行业务资格审查。对法定代表人拟任人选的资格审查，不论是否同意，均由审查单位行文批复。8月18日，市人行以常银人（1992）第13号文批复市联社：同意丰余城市信用社两同志的任职资格，高某同志为常州市丰余社主任（股级），刘某同志为该社副主任（副股级）。高未经过省人行业务资格审查。11月，丰余社筹建组征询了部分股东意见，决定由筹建组牵头，于12月7日成立丰余社第一次股东代表大会筹备组。1993年1月17日，丰余社第一次股东代表大会召开，会议选举成立了理事会和监事会，并选举常州市钓鱼协会会长徐某1为理事长，朱某为监事长，聘任徐某2为丰余社主任。8月18日，丰余社理事会书面向市人行申报，要求市人行根据股东代表大会决议对聘任的主任徐某2及另一位经理事会提名的候选人陈某1进行业务资格审查。市人行未予答复。9月1日，省人行以苏银发（1993）518号文致函市人行，提出关于建立丰余城市信用社民主管理组织的意见。该意见指出，丰余城市信用社主任、理事会理事长等领导职务不得由离退休干部担任，市人行要严格把关，如有违反，应予以制止，丰余社的增资扩股，未按有关程序向原审批机关申报，违反城市信用社管理的有关规定，对不符合股权资格的成员单位该清退的必须清退。同月23日，市人行通知丰余社，对包括常州市钓鱼协会在内的4户不符合股权资格的单位限在10月31日前做好清退工作。事后，丰余社将市钓鱼协会的股金直接转到钓鱼协会的帐上，清退了本金。

（四）一审判案理由
法院认为：丰余社筹建组召集的丰余社第一次股东代表大会及股东代表大会产生的决议，符合中国人民银行颁布的《城市信用合作社管理规定》，该决议是合法的。丰余社章程中规定，股东代表大会是丰余社的最高权力机构，有权表决讨论本社重大事项，理事会是股东代表大会闭会期间的常设执行机构。在现丰余社法定代表人不执行股东代表大会决议的情况下，理事会向本院提起的诉讼，应视为丰余社提起的诉讼。《城市信用合作社管理规定》中规定，城市信用合作社为实行独立核算、自主经营、民主管理、具有法人地位的独立的经济实体，不得作为银行和其他任何部门的附属机构，城市信用合作社实行理事会领导下的主任负责制，主任由理事会聘任。因此，任免丰余社主任应由丰余社理事会决定。市人行作出的常银人（1992）第13号批复，违反了《城市信用合作社管理规定》，超越其法定职权，侵犯了丰余社的自主权。中国人民银行发布的《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》规定，处级以下地方非银行金融机构，其法定代表人拟任人选经所在人民银行审核后，由人民银行省、自治区、直辖市分行进行业务资格审查，对法定代表人拟任人选的资格审查，不论是否同意，均由审查单位行文批复。丰余社理事会书面申报市人行，要求对陈某1和徐某2予以审查并行文批复，市人行应履行其法定职责，但被告没有批复，违反了《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》的规定。为此原告提出的诉讼请求，本院予以支持。

（五）一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第五十四条第（二）项第四目，参照《城市信用合作社管理规定》第三条、第十一条，《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》第四条、第五条的规定，判决如下：
1.撤销被告1992年8月18日作出的高某任丰余社主任、刘某任副主任的常银人（1992）第13号文。
2.被告自本判决发生法律效力之日起10日内对丰余社理事会推选的丰余社主任人选进行资格审查，并行文答复原告。
案件受理费80元，其他诉讼费250元，计330元，由被告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人市人行诉称：丰余社第一次股东代表大会的召集人不符合有关规定，大会选举离退休老干部担任丰余社理事长违反了中央文件规定等，故这次大会是不合法的；市人行作出高某、刘某两同志的任职决定是人行对信用社进行“领导、管理、监督”等的具体体现，没有侵犯丰余社的自主权；丰余社理事会要求对法定代表人人选进行业务资格审查的上报程序也不符合有关规定，故市人行不予答复是正确的。请求二审查明事实后予以改判。
（2）被上诉人丰余社辩称：原判认定事实清楚，市人行已侵犯丰余社的民主管理权，对丰余社理事会要求对法定代表人人选进行业务资格审查的报告至今不予答复显属不履行法定职责，请求二审维持原判。

2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。另据原市人行行长恭某证词，市人行常银人（1992）第13号关于高、刘两位同志任职资格的批文实际上是对高某、刘某两同志的任职决定。

3.二审判案理由
二审法院经审理认为：丰余社筹建组召集的丰余社第一次股东代表大会符合《城市信用合作社管理规定》和《丰余城市信用合作社章程》的规定，该代表大会应为有效。市人行在丰余社理事会未建立前，于1988年9月6日批准同意高某同志为临时负责人，有利于丰余社的正常经营和稳定，但市人行作出的常银人（1992）第13号批复，则违反《城市信用合作社管理规定》，超越了其法定职权，侵犯了丰余社的自主权。常州市钓鱼协会作为丰余社的股东，在被清退之前，其享有的一切权利应得到保护。丰余社第一次股东代表大会选举产生的有关理事会、监事会成员如不符合有关政策文件规定，则应由有关部门按规定予以清退。丰余社理事会根据股东代表大会决议，书面申报市人行，要求对理事会聘任的丰余社主任徐某2和后补人选陈某1进行业务资格审查，其上报程序符合《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》，市人行应按此办法进行审核并上报省人行进行业务资格审查。市人行至今不予答复属不履行法定职责。丰余社理事会有权代表丰余社提起行政诉讼。原判认定事实清楚，证据确凿，但原审判决主文第二项不符合《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》的规定，应予以改判。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十一条第（一）项，参照《城市信用合作社管理规定》第三条、第十一条、第二十七条、第三十条和《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》第四条、第五条的规定，判决如下：
（1）维持江苏省常州市天宁区人民法院（1994）天行初字第1号行政判决第一项，即撤销被告1992年8月18日作出的高某任丰余社主任、刘某任副主任的常银人（1992）第13号文。
（2）撤销江苏省常州市天宁区人民法院（1994）天行初字第1号行政判决第二项，即被告在本判决发生法律效力之日起10日内对丰余社理事会推选的丰余社主任人选进行资格审查，并行文答复原告。
（3）上诉人市人行于本判决发生法律效力之日起10日内按规定对丰余社理事会聘任的主任人选和候补人选予以审核后上报省人行进行业务资格审查并答复被上诉人丰余社。
上诉案件受理费人民币80元，由上诉人市人民银行负担。

（七）解说
1.本案的关键是是否承认丰余社股东代表大会合法。我们认为，根据原告提供的材料，足以说明该次股东代表大会的召开是合法的。理由为：（1）该次股东代表大会的发起程序是合法的。徐某作为丰余社筹建组的主要负责人之一在与部分大股东商量后，以筹建组名义召集股东代表大会在程序上并无不当。根据市人行向公安局申请雕刻印章的报告可以看出，雕刻筹建组印章的目的之一是为了成立丰余社理事会，且这枚印章至今并未作废。（2）股东代表的产生也是正常的。按照筹建组的意见，每400股产生一名股东代表，按此比例，征求了全体股东的意见后，产生了27名正式股东代表，这27名代表应视为代表了全体股东的意思。（3）参加股东代表大会的人数符合丰余社章程规定，即参加大会的股东代表要达到全体股东代表的三分之二。根据当时会议的签到簿可以看出，参加股东代表大会的代表共有19人，人数符合章程要求。（4）开会的程序并不违反有关规定，会议是在融洽的气氛中召开的，有关方面的领导也参加了会议。应该说会议所产生的各项决议代表了股东代表当时的起初意愿。会议采用无记名投票方式产生了理事会、监事会成员，举手表决通过了有关会议决议。选举表决情况是正常的。到判决时止，市人行始终未能提供足以证明股东代表大会不合法的证据。因此，该股东代表大会应视为合法。
2.钓鱼协会是否认定为丰余社的股东问题。在丰余社开办时，钓鱼协会投入丰余社8000元作开办费并做了大量开办的事务性工作，钓鱼协会应视为丰余社的开办单位。开办第二年，钓鱼协会将上述8000元转为丰余社股金，取得了0XXXX5号股金证，成了丰余社的正式股东。应该说在当时城市信用社增资扩股规定不十分明确的情况下，钓鱼协会成为丰余社股东是可以的。按照1988年8月公布的《城市信用合作社管理规定》，各类协会、学会等社团组织，不应该成为信用合作社股东，并对已成为股东的社团组织应进行清理。省人行根据上述规定于1993年9月以（1993）518号文正式通知市人行，要求对钓鱼协会等不符合规定的股东进行清理。但我们认为，在钓鱼协会并未被清理出丰余社股东的情况下，其作为股东所享有的一切权利包括民主管理权利应得到尊重和保障。
3.常州市信用联社是否有权对城市信用合作社主任的聘任和解聘提出资格审查意见。根据《常州市信用合作社联社章程》规定，“联社对城市信用合作社的聘任和解聘主任，提出资格审查意见，报市人行批准”，该章程是经中国人民银行总行批准的。市人行以此为根据，认定丰余社理事会上报主任人选进行业务资格审查的程序不符合规定，故市人行不予答复。我们认为，根据《城市信用合作社管理规定》第五章有关“城市信用合作社联社”的规定，“市联社与城市信用社不是领导与被领导关系，在业务上是同业往来关系，在经营上是独立法人之间的平等关系，在资金上是借贷关系”，“市联社的主要任务是为城市信用社做好服务工作，并兼营城市信用社业务”，据此可以认定，联社章程中有关联社对信用社所享有的人事等行政管理权是没有充分法规依据的，并与《城市信用合作社管理规定》相抵触，该章程不能作为法院认定市人行具体行政行为合法性的依据。丰余社理事会聘任的主任不必报市联社资格审查，应直接报市人行审核，而后报省人行进行业务资格审查，这样做也符合中国人民银行总行颁发的《非银行金融机构法定代表人业务资格审查办法》的规定。
4.关于徐某参加诉讼的身分问题。徐某作为丰余社第一次股东代表大会选举产生的理事长，即使不符合中央关于离退休干部不得经商的有关规定，也应由有关部门按规定予以清理。在未清退之前，徐某的理事长身分应予认可。在丰余社现任主任不愿执行理事会的决议，且理事会目前并不承认现任主任合法性的情况下，经理事会会议决定向法院提起行政诉讼是可以的，法院应予受理。由理事长徐某作为丰余社的代表参加诉讼也是能够成立的，可以作为本案的特殊情况处理，这样做有利于保护原告的诉权，有利于保护企业的经营自主权，故我们在诉讼法无明确规定情况下，在判决书中将徐某的诉讼参加人的身分直接表述为“代表人”。
5.本案审理中，对如何把握《行政诉讼法》第十一条第一款第（三）项“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”中的“法律”，曾有两种不同意见。一种意见认为“法律”是专指全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，应作狭义解释，故本案可不予受理。另一种意见认为应作广义解释，既包括法律，也包括法规。我们倾向于后种意见。从法理上说，法律一词涵盖了法律、行政法规、地方性法规和民族自治条例。在没有作出立法解释之前，应从立法目的和宗旨上拓宽思路。在司法实践中，如果将此处的“法律”作狭义理解，那么人民法院立案审理侵犯经营自主权行政案件的范围将相当狭小，而把众多的受行政法规调整的集体企业、私营企业诉行政机关侵犯其经营自主权的争议排除在司法保护之外，这与当前深化改革，建立现代企业制度是不相符的。本案中，中国人民银行根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》制定颁布的《城市信用合作社管理规定》虽然是行政规章，但目前来说，这是管理城市信用社唯一的法律文件，丰余社认为市人行侵犯了该管理规定所赋予的经营自主权而向法院提起行政诉讼，法院应予受理。
（潘桂林）