（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：四川省重庆市沙坪坝区人民法院（1993）沙行初字第9号。
二审判决书：四川省重庆市中级人民法院（1994）重法行终字第7号。

2.案由：不服责令停业决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：李某，男，52岁，汉族，四川省南充市人，个体工商户，住重庆市沙坪坝区。
一、二审委托代理人：李励祥、曾宪忠，重庆市第二律师事务所律师。
被告（被上诉人）：重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处。
法定代表人：何某，副主任。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：四川省重庆市沙坪坝区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王建军；代理审判员：宋新、柏欣。
二审法院：四川省重庆市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄文明；代理审判员：洪其亚、刘凤华。

6.审结时间
一审审结时间：1993年12月27日。
二审审结时间：1994年5月4日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1993年9月17日，重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处会同化龙桥公安派出所、化龙桥工商所、化龙桥税务所等单位联合对文化市场进行执法检查中，化龙桥街道办事处要求个体工商户李某交付经营五台电子游戏机的管理费3250元。李某当即交付500元，并出具尚欠2750元欠条一张。化龙桥街道办事处以其未办理经营手续和未交清经营管理费为由，当时向李某作出口头决定：令其停止营业，至交清所欠管理费和补办了五台电子游戏机的经营手续后，方可继续经营。李某对此不服，在法定的诉讼时效内向沙坪坝区人民法院起诉，请求法院撤销被告化龙桥街道办事处对其作出的停止营业和补交管理费的决定，并判令被告赔偿停业损失按每月1000元计算直至复业止。

2.原告诉称：我经营电子游戏机是1992年6月就申办了文化经营许可证和治安管理登记证。同年7月开业，于9月向被告交纳过100元管理费，当年10月我就向被告及沙坪坝区人民政府申请免交管理费，同年12月25日，我向被告申办经营五台电子游戏机的许可证，被告一直未给我核发许可证，我只好继续经营。1993年9月17日，被告开来警车，到我经营处宣布口头决定：要我补交管理费3250元，没收长城游戏机一台，停止营业。被告的上述行为是超越职权的违法行为，请求人民法院撤销被告作出的停止营业和补交管理费的口头决定，退还没收的长城游戏机一台和已交款500元，判令被告赔偿由此造成停业损失按每月1000元计算直至复业止。

3.被告辩称：李某在1992年6月申办的文化经营许可证有效期限为当年12月30日，到期后，李未申办有效许可证而擅自经营。原有许可证核准经营两台电子游戏机，而李实际经营的是五台电子游戏机。李自1992年交过100元的管理费后一直未再交规费，长期拖欠不交。李虽申请过免交管理费，但未获准。因此，对李某违法经营电子游戏机的行为，街道办事处依据重庆市人大颁布的《重庆市文化市场管理暂行条例》之规定，有权管理，有权查处违法行为。李某也只有交清所欠规费、完善经营手续后方能营业。为此，当场对李作出的口头决定等行为并无不当。请法院支持街道对文化市场的管理，驳回李的诉讼请求。至于收缴长城游戏机，与我们无关。

（三）一审事实和证据
一审法院审理查明：原告李某是个体工商户，1992年6月，原告向被告申请并办理了经营两台电子游戏机的文化经营许可证，6月20日，重庆市沙坪坝区文化局将沙文（92）个字第244号文化经营许可证发给了原告。许可证核定原告经营电子游戏机两台，有效期至同年12月30日止。发证时，被告已告知原告，每台电子游戏机每月向被告交纳经营管理费50元。原告于6月购进电子游戏机四台，先后投入经营；7月购进一台电子游戏机并投入经营至1993年9月17日止。在此期间，原告于1992年9月向被告交纳了管理费100元。同年10月，原告向被告及有关部门反映并书面申请免交经营管理费，但未获准许，原告也未再向被告交费。同年12月25日，原告书面申请办理经营五台电子游戏机的许可证，未能获准。1993年8月13日，被告召集辖区内文化市场个体经营户会，宣布调整收费标准的要求及补交欠交费决定，原告仍未补交。同年9月17日，被告会同化龙桥公安派出所、工商所、税务所联合对文化市场进行检查，被告要求原告交清经营电子游戏机的管理费3250元。原告当场交付500元，尚欠2750元，并出具欠条一张，为此，被告当场向原告宣布口头决定：令其停止营业，至交清所欠费用及补办经营手续后，方可继续经营。原告即日起未再经营电子游戏机。当日，化龙桥公安派出所发现原告经营电子游戏机的场所内还有一台长城牌弹珠游戏机，即将该机收到所内待处。
上述事实有文化经营许可证和治安管理登记证，购买电子游戏机收据，原告请求免交管理费及办理许可证的书面申请，重庆市收费许可证等书证和当事人陈述为据。

（四）一审判案理由
一审法院认为：原告经营电子游戏机应当依法持有有效的文化经营许可证等有关证照，并应按规定交纳税费。原告在原有许可证到期仍未能取得有效许可证的情况下继续经营，又未交清税费，属非法经营。被告对其管理查处，当场口头责令原告停止非法经营的具体行政行为，符合《重庆市文化市场管理暂行条例》第三十九条第（一）项、第四十条第（五）项、第四十一条、第四十八条、第五十一条的规定。因此，1993年9月17日被告口头作出的责令原告停止非法经营的决定是正确的。

（五）一审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持被告重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处1993年9月17日口头作出的责令原告李某停止经营的具体行政行为。
案件受理费50元，其他诉讼费20元，共计70元，由原告李某承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人诉称：（1）原判认定事实不清。李某经营电子游戏机是1992年6月申办了文化经营许可证和治安管理登记证。有效期满以后，于1992年12月25日又向被告申请办理经营电子游戏机的文化经营许可证。而被告在收到申请的9个月中，既不答复，也不给办理。因此，无证经营的过错不应由原告承担。1992年7月开业，9月向被告交纳过100元管理费。同年10月李某向被告书面申请免交经营管理费，而被告对残疾人即原告的免交申请，既不答复也不催收，原告未交清管理费并无过错。原判对上述事实不予认定不当。（2）适用法规错误。被告作出的停业决定理由之一是“不交清管理费”，而《重庆市文化市场管理暂行条例》第四十八条关于停业规定无这方面的内容表述。那么，被告作出的停业决定缺乏法律依据。（3）被告的行为属越权处罚。《重庆市文化市场管理暂行条例》第五十四条明文规定，县级以上的文化主管部门才有权对违法行为人作出行政处罚。由此可见，被告的行为是越权行为。为此，沙坪坝区人民法院所作出的一审判决属事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审人民法院撤销原判和化龙桥街道办事处责令其停止经营的具体行政行为，维护上诉人的合法权益。
被上诉人化龙桥街道办事处对上诉人的上诉未作答辩。但在审理中认为，上诉人经营的五台电子游戏机是无证经营，并且长期拖欠管理费，是违法经营电子游戏机的行为。街道办事处是依法对李某进行查处，一审法院判决维持正确，二审法院理应维持。

2.二审事实和证据
法院经审理查明：1992年6月12日，重庆市沙坪坝区文化局批准了李某关于经营两台电子游戏机的申请，将《沙坪坝区文化经营许可证》发给了李某，该许可证有效期限为同年12月30日。6月25日，李某购进电子游戏机四台，其中两台投入经营。7月18日，扩大经营四台电子游戏机。11月17日，李某又购进一台电子游戏机并投入经营。在此期间，李某于同年9月向重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处交纳了管理费100元。同年10月，李某向重庆市沙坪坝区人民政府有关部门及化龙桥街道办事处反映并书面请求免交经营管理费，未得到明确答复，李某也未再交纳管理费。同年12月25日，李某书面申请办理经营五台电子游戏机的文化许可证，但未能获准。1993年9月17日，重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处会同化龙桥派出所、化龙桥工商所、化龙桥税务所等单位联合对文化市场进行执法检查中，化龙桥街道办事处要求李某交付经营五台电子游戏机的管理费3250元，李某当即交付500元，并出具尚欠2750元的欠单一张。为此，化龙桥街道办事处向李某当即宣布口头决定：令其停止营业，至交清所欠费用及补办经营手续后，方可继续经营。
上述事实有下列证据证实：
（1）上诉人的陈述与其他证人证实相一致。1992年6月上诉人向被上诉人申请并办理了经营两台电子游戏机的许可证。6月25日起李经营两台电子游戏机，7月18日起李经营四台电子游戏机，11月17日起李经营五台电子游戏机至1993年9月17日止。1992年9月李向化龙桥街道办事处交管理费100元；10月，李向化龙桥街道办事处书面请求免交经营管理费，未得到明确答复；12月25日李书面申请办理经营五台电子游戏机许可证，未能获准；1993年9月17日被告向原告作出停止经营的口头决定。
（2）有上诉人李某1992年6月向街道办事处申请经营两台电子游戏机的书面申请；6月12日沙坪坝区文化局发给李的沙文（92）个字第244号文化经营许可证；10月，李某请求免交经营管理费申请；11月6日化龙桥街道办事处文字答复李为“关于你要求免管理费一事，按街道办事处领导研究精神办理”；以及李某购买五台电子游戏机收据、申请办理经营五台电子游戏机许可证的书面申请、重庆市收费许可证等书证为凭。
（3）证人证言等证据证实。

3.二审判案理由
法院认为：被上诉人重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处根据《重庆市文化市场管理暂行条例》第四十一条第（三）项的规定，对李某在原有许可证到期后未能取得有效许可证且未交纳税费的情况下，继续经营超过原许可经营数的电子游戏机的行为所进行的管理、监督检查，是履行法规赋予的职权。但对其作出的停止营业的口头决定，是超越职权的行为。原审法院本应判决撤销而予以维持不当。李某的上诉理由成立，应撤销原判和被上诉人的具体行政行为。

4.二审定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第二目和最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第七十九条的规定，作出如下判决：
（1）撤销重庆市沙坪坝区人民法院（1993）沙行初字第9号行政判决。
（2）撤销重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处1993年9月17日作出的责令李某停止经营的具体行政行为。
一审案件受理费50元，其他诉讼费20元，二审案件受理费50元，其他诉讼费20元，共计140元，由重庆市沙坪坝区人民政府化龙桥街道办事处承担。

（七）解说
本案是一起文化行政管理纠纷案，处理本案的关键是要解决好以下三个问题：
1.本案街道办事处对文化娱乐经营活动是否享有管理职权。1992年5月28日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过颁布的《四川省文化市场管理暂行条例》规定，业务管理部门为“文化、新闻、广播电视”部门；第七条规定对文化市场实行分级管理，并规定了省级、市级、县级文化行政管理部门的职责；第十条规定了文化行政管理部门应会同公安、工商、卫生、物价、税务等部门共同做好文化市场管理工作。但该条例没有规定乡镇人民政府和街道办事处对文化市场享有管理职权。
1989年10月20日重庆市八届人大常委会第十次会议通过，11月15日四川省第七届人大常委会第十二次会议批准颁布施行的《重庆市文化市场管理暂行条例》第三十九条规定：“文化市场管理部门的职权分工：（一）文化管理部门负责文化娱乐及文化系统音像制品等经营活动的管理；（二）广播电视管理部门负责文化系统以外的音像制品和电视摄像等经营活动的管理；（三）新闻出版管理部门负责图书、报刊经营活动的管理；（四）工商、公安等部门除负责文化市场经营登记发照、场所治安管理外，还应配合文化、广播电视、新闻出版管理部门对文化市场经营活动实施监督检查。区县及其以下政府未设置相应职能机构的，其管理由区县人民政府决定。”该条例第四十一条规定：“对文化市场实行分级管理。”该条除对市、区县的文化行政管理部门的职责作了规定外，第三项还规定了“乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内所属单位及个体文化娱乐经营活动的管理和监督检查”的职权。
为此，对街道办事处是否享有对文化娱乐经营活动的管理、监督职权产生了两种不同看法。一种意见认为，街道办事处对文化市场不享有管理、监督职权。理由是：省条例已明文规定文化市场的管理职责享有者是省级、市级、县级文化管理部门，并未赋予街道办事处的职权；况且省条例是1992年颁布施行的，而重庆市条例是1989年颁布施行的，依照后法优于前法的原则，街道办事处对文化市场亦无管理职权。本案街道办事处对文化市场实施的管理行为是越权行为。另一种意见认为，街道办事处对文化市场享有管理、监督职权。法院采纳了这一意见，笔者同意这一观点。理由是：首先，重庆市条例乃是经省人大常委会批准颁布实施的地方性法规，省条例对该法规没有宣布失效，仍是有效的地方性法规。其次，重庆市条例更具有操作性，符合重庆地区的情况，有利于加强对文化市场的管理、监督。因此，人民法院依据《行政诉讼法》第五十二条规定，在审理本案中，将重庆市条例作为审理行政案件的依据，认定化龙桥街道办事处对文化市场享有管理、监督职权符合法律规定，并无不当之处。因此，街道办事处对文化市场实施管理、监督的职责不是越权行为。
2.管理、监督权是否包括行政处罚权。这是本案争议的焦点之一。对此仍有两种意见。一种意见认为，管理、监督职权应当包括行政处罚权，否则，行政机关对相对人的管理、监督就成为抽象的无实际意义的行为，无法达到管理、监督的目的。因此，行政处罚权是管理、监督职权中不可分割的内容，只要法律、法规赋予了行政机关的管理、监督权，该行政机关自然享有行政处罚权。本案街道办事处对文化市场的管理监督职权是法规赋予的，因此，化龙桥街道办事处对李某无照经营游戏机的违法行为所作出的停止经营决定合法，并非越权。另一种意见认为，管理、监督职权可以不包括行政处罚权。首先，“管理、监督”与“行政处罚”是两个不同的概念，不能相混淆。其次，从我国现实有效的众多法律、法规的规定看，享有管理、监督职权的行政机关不一定享有行政处罚权，管理、监督职权与行政处罚权是可以分离的。从四川省条例和重庆市条例第五十四条规定看，对文化市场的违法行为能作出行政处罚的行政机关是县级以上文化行政主管部门，不是乡镇人民政府和街道办事处。第三，依据重庆市人大1993年12月16日重人法字（1993）6号对适用重庆市条例第四十一条的解释可见，乡镇人民政府和街道办事处对文化市场实施的管理、监督检查行为是法规赋予的职权，但对管理、监督中发现的违法行为，应报告文化市场的行政主管部门作出行政处罚。该解释属有权解释，并且符合法规精神，人民法院审理本案理应参照。因此，本案街道办事处对李某作出的停止经营的决定，是超越职权的违法行为。二审法院采纳了这一意见，笔者同意这一观点。
3.李某的行为具有违法性，是否可以维持行政机关的具体行政行为。对此亦有两种不同观点。一种意见认为，法院对行政案件合法性的审查，应包括审查原告一方的行为是否合法。如果原告一方的行为是违法的，应当受到处罚，法院就应当支持行政机关的管理，维持行政机关的具体行政行为。本案李某无照经营电子游戏机的行为，是违法行为，依据四川省和重庆市的条例，均应受到处罚。况且对管理、监督权是否应包括行政处罚权没有定论，那么，一审法院判决维持街道办事处作出的决定并无不当，二审理应判决驳回李某的上诉。另一种意见认为，行政诉讼的本质是司法权对行政权的监督。那么，在诉讼中，人民法院不能代替行政机关来确定相对人的法律地位，不能代替行政机关来行使行政职责。因此，审查原告一方的行为是否合法，是行政机关实施行政管理职权时必须要弄清的问题，不是行政诉讼的任务。况且，相对人有违法行为，而行政机关的制裁行为不一定合法的情形时有出现。就本案而言，李某无照经营电子游戏机的行为，是违法行为。但是，化龙桥街道办事处对李作出的停止经营决定超越法定权限，违反了法律规定，属判决撤销范围。因此，一审法院从相对人具有违法性和应受行政处罚出发，作出维持判决不当。二审法院判决撤销原判和街道办事处的决定正确。由此可见，审查相对人行为的合法性，代替不了对被诉具体行政行为的审查。笔者认为这一观点正确。
（金代权）