（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江西省萍乡市安源区人民法院（1998）行初字第19号。
二审判决书：江西省萍乡市中级人民法院（1999）行终字第3号。

2.案由：不服限制人身自由、扣押财产案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：肖某，男，44岁，汉族，萍乡市外贸远东物资公司职工。
原告（被上诉人）：文某，男，61岁，汉族，萍乡市兴中实业贸易公司经理。
委托代理人：文某1，农民，系文某之子。
被告（上诉人）：浏阳市公安局。
法定代表人：罗某，局长。
委托代理人：彭某，该局法制办主任。
委托代理人：陈某，该局法制办干警。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江西省萍乡市安源区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄山；审判员：周小飞；代理审判员：黄筱萍。
二审法院：江西省萍乡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林圣国；审判员：朱江红；代理审判员：卿永洪。

6.审结时间
一审审结时间：1999年1月7日。
二审审结时间：2000年7月5日（依法延长审限）。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1997年12月23日下午被告浏阳市公安局派出二名干警将在吉林省榆树市黑林镇承包办厂的二原告肖某和文某用手铐铐至榆树市公安局，限制二原告人身自由，直到1997年12月25日在被告干警以个人名义出具白条收取二原告现金95 000元和原告肖某一条金手链后，才于同日下午释放二原告。

2.原告诉称：1996年12月12日二原告代表江西省萍乡市兴中实业贸易公司（以下简称兴中公司）与湖南省浏阳市龙祥实业有限公司（以下简称龙祥公司）签订鞭炮烟花购销合同，约定货款15天内回笼。12月21日兴中公司将鞭炮烟花运至哈尔滨销售时，发现存在质量问题，除已付43 500元，即拒付剩余货款94 833.46元。1997年12月23日被告以二原告诈骗龙祥公司货款为名，派出二名干警到吉林省榆树市黑林镇，在未出示任何手续情况下将二原告用手铐铐至榆树市公安局，直到1997年12月25日在收取原告现金95 000元和一条金手链后才予释放，以后被告再也未找过原告。由于原告与龙祥公司纯属经济纠纷，绝非诈骗，被告的行为实系滥用职权，违反了公安部《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》之规定，严重侵犯原告的合法权益，故请求法院（1）依法撤销被告非法限制原告人身自由的强制措施；（2）撤销被告违法收取原告钱物的行为，返还现金95 000元及金手链一条；（3）由被告赔偿原告直接经济损失和名誉费共计10万元。

3.被告辩称：1997年12月龙祥公司向我局控告二原告诈骗其10万元贷款，我局即立案侦查，并于1997年12月18日派员对二原告执行刑事拘留，由于我们对二原告做出的行为是依照刑事诉讼程序办理刑事案件，不属行政行为；如在办理刑事案件过程中，存在违法行为，应由人民检察院监督，不应由人民法院受理，请求依法驳回原告诉讼。

（三）一审事实和证据
萍乡市安源区人民法院经公开审理查明：原告文某任经理的兴中公司与龙祥公司有购销鞭炮业务往来。1996年12月中旬，兴中公司工作人员肖某1，范某与龙祥公司罗某1签订一份购销鞭炮烟花合同书。该合同书对双方的履约品种、数量、价格、发货日期及违约责任等均作了规定，其约定的保证方式为：“应甲方（龙祥公司）要求，乙方（兴中公司）同意留职工范某在甲方处作为保证人，在15天之内待货款回笼给甲方，保证人回某乡。”但两公司均未在合同书上加盖公章。合同签订后，龙祥公司与兴中公司依法执行，在此期间，兴中公司分几次支付了部分货款，1996年12月18日双方进行了结算，结果为兴中公司欠龙祥公司货款138 323.46元，已付货款43 500元，尚欠龙祥公司货款94 823.46元，双方代表人均在结算明细表签了字，同时另以原告肖某一条金手链折款5 000元作抵押。此后，兴中公司对所欠龙祥公司债款一直未予清偿。龙祥公司经催讨未果，遂转于1997年11月以二原告肖某、文某诈骗为由向被告浏阳市公安局报案，1997年12月23日下午，被告派出其刑侦大队侦查员杨某和付某来到吉林省榆树市，在当地公安机关的协助下，将正在该市黑林镇承包办厂的原告铐至当地公安机关限制二人人身自由，直到1997年12月25日由榆树市烟花厂厂长王某代二原告交现金95 000元给被告工作人员，该两名工作人员以个人名义出具白纸条给原告，因原作抵押的金手链未还给原告肖某，又由该两名工作人员出具收肖某金手链一条的白条，随后即解除了对二原告人身自由的限制。在此期间，被告自始未向二原告出具任何合法有效的法律手续，直到被告收钱后，才由榆树市烟花厂正副厂长王某和王某1作为保证人，在二原告的保证书上签了字。此后，被告为此事再未找过二原告，原告经多方寻求解除方法未果后，于1998年10月8日诉至萍乡市安源区人民法院。萍乡市安源区人民法院受理此案后，分别于1998年10月12日和10月28日向被告二次送达了开庭传票，被告均无正当理由未到庭参加诉讼，萍乡市安源区人民法院依法公开开庭进行了缺席审理。
上述事实有下列证据证明：
1.浏阳市公安局刑侦大队侦查员杨某1、付某1997年12月25日出具的收条。
2.浏阳市公安局刑侦大队侦查员杨某1、付某1997年12月25日出具的收条。
3.证人榆树市烟花厂厂长王某、副厂长王某1证实1997年12月23日被告工作人员未出示任何手续即将二原告铐至榆树市公安局。
4.浏阳市公安局刑侦大队侦查员杨某1、付某关于对二原告执行刑事拘留过程的说明。
5.兴中公司工作人员经手人与龙祥公司代表人签订的购销鞭炮合同书，结算明细表及双方的货款结算手续。
6.浏阳市公安局受理案件登记表。
7.1997年12月17日浏阳市公安局（1997）516号、517号拘留证。
8.1997年12月25日王某、王某1分别为肖某、文某向浏阳市公安局出具的保证书。
9.湖南省公安厅刑事侦案处1997年12月17日致吉林省公安厅经侦处介绍信和榆树市公安局经济案件侦查大队1998年10月26日致一审法院信函。

（四）一审判案理由
萍乡市安源区人民法院根据上述事实和证据认为：原告肖某与原告文某代表兴中公司和龙祥公司发生的购销鞭炮烟花业务属双方正当经济往来，双方由此产生的纠纷，应根据我国有关民事法律规范，由有权机关进行调整，但被告对此经济纠纷采用非法限制人身自由的行为插手进行干预，在未出具合法有效手续的情况下限制原告人身自由，收取原告钱物亦不出具正式扣押手续。在收钱之后，被告既未再找过原告调查、处理、过问此事，其前也不依法对二原告进行讯问，且在他人为二原告出具取保候审保证书时，被告亦未按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十六条之规定和程序办理相关手续，说明被告的行为是针对原告与龙祥公司的经济纠纷，而非查明二原告是否存在诈骗的犯罪嫌疑事实，其真正目的在于通过限制原告人身自由的手段而逼款，并不具有侦查目的。由于公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能。在起诉受理阶段，被诉公安机关之行为性质尚未明确的情况下，法院将其作为行政诉讼案件受理并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，故被告浏阳市公安局应在诉讼中证明其行为属于刑事侦查行为。被告浏阳市公安局在本案中未提供合法有效证据证实其行为属刑事侦查行为，而刑事侦查行为是公安机关依照刑事诉讼法的授权而行使的行为，对它的界定宜以刑事诉讼法的明确授权为核心，采取限定的方式予以确认，现我国刑事诉讼法律规范对本案被告所实施的二项行为均未进行明确的规范和授权，该二项行为均不符合刑事侦查行为的标准，故被告提出其行为属刑事侦查行为的主张，法院不予采信。被告的行为实质是公安部《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》所规定禁止的具体行政行为，被告的该行为违反法律规定，超越职权，依法应予撤销，同时由其返还所收取二原告的财物，但原告要求被告赔偿10万元损失未提供相应证据，法院不予认可。

（五）一审定案结论
江西省萍乡市安源区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第五十二条第一款、第五十三条第一款、第五十四条第（二）项第二目，《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条第二款，第二十八条第（一）项，参照公安部《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》之规定，做出如下判决：
1.撤销被告浏阳市公安局1997年12月23日对原告肖某、文某限制人身自由的行政强制措施。
2.撤销被告浏阳市公安局1997年12月25日收取原告肖某、文某现金95 000元及金手链一条的行为。
3.被告浏阳市公安局在本判决生效之日起5日内返还原告肖某、文某现金95 000元，返还原告肖某金手链一条。
4.原告肖某、文某的其他诉讼请求不予支持。
案件受理费5 580元，由二原告承担1 850元，被告承担3 730元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称：原判认定事实和理由极其错误，上诉人严格依照《刑事诉讼法》的规定，受理受害人的控告，接管辖范围进行立案前后审查，确认被上诉人有犯罪嫌疑后，报长沙市公安局刑侦大队批准立案侦查，并签发刑事拘留证，在外地警方的协助下，对犯罪嫌疑人出示拘留证并执行刑事拘留，因受到阻力，无法将犯罪嫌疑人带回浏阳市，即变更为取保候审强制措施，追缴赃物，这一系列行为，均是刑事诉讼行为，不是具体行政行为，不可以提起行政诉讼。原判决认定事实和适用法律错误，请求撤销该判决。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：原审判决认为事实清楚，适用法律正确，请予维持。

2.二审事实和证据
萍乡市中级人民法院经审理查明：1996年12月12日兴中公司职员姚某代表兴中公司与浏阳人奉某签订一份购销烟花鞭炮协议书，约定由奉某供给兴中公司烟花鞭炮。奉某因无货可供，介绍龙祥公司负责向兴中公司供货，龙祥公司经理罗某2在兴中公司与奉某签订的协议上签字“同意供货”，同时，龙祥公司经理罗某2与兴中公司代表范某、肖某1签订了购销鞭炮烟花合同书，合同书对鞭炮烟花的品种、数量、价格、保证方式、付款日期等均予约定。其约定的保证方式为：“应甲方（龙祥公司）要求，乙方（兴中公司）同意留范某在甲方处作为保证人，在15天之内待货款回笼给甲方，保证人回某。”期间，兴中公司由姚某、肖某、肖某1经手支付了部分货款，肖某并以金手链一条折价5 000元作抵押。1996年12月18日双方进行了结算，结果为龙祥公司供给兴中公司鞭炮烟花957件，计款138 323.46元，兴中公司已付款43 500元，尚欠龙祥公司债款94 823.46元，由双方代表在结算的明细表上签字，同时由范某以兴中公司代理人，保证人身份与肖某1共同向龙祥公司出具了欠款94 823.46元的欠条，并由奉某负责押货随肖某1往哈尔滨。货到哈尔滨后，哈尔滨的收货人宋某，兴中公司经理文某对质量、规格等提出异议，对该异议由奉某、文某、宋某签名以书面方式于1996年12月21日确认，此后，兴中公司与龙祥公司发生争执，对所欠龙祥公司债款一事未予清偿。龙祥公司于1997年11月以被上诉人肖某、文某诈骗为由到上诉人处报案。1997年12月23日下午，上诉人派出二名工作人员在吉林省当地公安机关的协助下，将正在该省榆树市黑林镇承包办厂的二被上诉人铐至当地公安机关限制人身自由。至1997年12月25日，榆树市烟花厂厂长王某代二被上诉人交现金95 000元给上诉人工作人员，该两名工作人员出具白条给被上诉人，同时，因肖某抵押于龙祥公司的金手链由上诉人提取，该两名工作人员出具收肖某金手链一条的白条给肖。之后，榆树市烟花厂正、副厂长王某、王某1为被上诉人办理了取保候审保证书，上诉人工作人员即解除了对二被上诉人人身自由的限制。在此期间，上诉人未向二被上诉人出具有关取保候审和扣押钱物的合法有效的法律手续，未对二被上诉人进行讯问。以后上诉人亦再未找过二被上诉人。
上述事实的证据与一审证据相同。

3.二审判案理由
萍乡市中级人民法院根据上述事实和证据认为：兴中公司与龙祥公司发生的购销鞭炮烟花业务属双方正当经济往来。兴中公司因质量等问题与龙祥公司发生争执，未清偿所欠债款，属经济纠纷，应由民事法律规范调整。上诉人将依法应按民事程序处理的事项作为涉嫌诈骗犯罪的刑事案件插手处理，违反了公安部《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》的规定。上诉人所提交的受理案件登记表存在前后时间矛盾，不符合证据真实性的要求，又无上诉人主管负责人签字审批，违反了公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》中关于刑事立案审批的规定。上诉人提出已向二被上诉人出示刑事拘留证，因其提供的工作人员情况说明之证明效力弱于王某、王某1证词效力，而上诉人提供的所聘请司机陈某1之证词系一审判决后形成，二审期间提交，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定，不能作为二审撤销或变更原审裁判的根据。吉林省榆树市公安局侦查大队出具的上诉人二位工作人员“所持证件及相关手续齐备，虽有案件卷宗”的证明材料，也未说明相关手续的具体内容和是否向二被上诉人出示这一事实，因而上诉人提出已向肖、文二人出示了刑事拘留证的理由不能成立。而上诉人在羁押二被上诉人后，没有依法进行审问，扣押钱物未出具正式手续，由保证人出具担保书后未做出取保候审决定，在收取钱物后即长期不再对肖、文一案进行调查处理。上诉人的上述行为，均不符合法律关于刑事侦查行为的规定，上诉人认为其行为属刑事侦查行为的主张不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

4.二审定案结论
江西省萍乡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，做出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审上诉费5 580元，由上诉人浏阳市公安局承担。

（七）解说
由于我国公安机关既是治安行政机关，又是刑事案件侦查机关，集行政权与侦查权于一身，公安机关由此做出的行为就可分为公安行政行为和刑事侦查行为。如何正确判断和区分公安机关的刑事侦查行为和公安行政行为是行政审判的一个难点。对此，存在立案说、授权说、犯罪说等多种观点，不过在审判实践中通常采取限定排除的原则。本案一、二审即是采取限定与排除原则对被告的行为进行界定的。所谓限定与排除的原则，简而言之即是对公安机关做出的权力行为，以刑事诉讼法为依据，从行为目的和表现形式两个方面进行核定和限制，凡具有侦查目的，符合刑事诉讼法的明确授权的行为就是刑事侦查行为，其余皆应被认为是公安行政行为。其中判断公安机关的行为是否具有侦查目的，可以从公安机关是否办理了刑事立案手续、立案是否有依据、采取强制措施是否存在犯罪嫌疑、实施侦查行为后是否继续侦查或移送起诉等方面把握；对行为是否属《刑事诉讼法》明确授权，可从所实施的行为是否属法律明确规定的种类，是否符合法律规定的适用对象与条件两个方面判断，当然上述的判断并非“空中阁楼”，须建立在充分的证据基础上。所以一旦公安机关的侦查行为被诉成具体行政行为，公安机关应积极举证应诉，以明确该行为的性质。在被诉公安机关的权力行为定性质尚未明确情况下，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十二条第二款之规定，法院可以作为行政案件受理。然后再根据答辩、举证、质证、认证的情况，判断该行为的性质，如果公安机关不能在法定期间内举证，则无论是什么性质的行为都被推定为具体行政行为，具有可诉性。本案的一审法院在《解释》颁发之前，就能大胆受理本案，有力地维护了当事人的合法权益，其做法是值得肯定和提倡的。当然本案被告以其行为是不规范的侦查行为，应不受行政诉讼法的调整之抗辩也并无不当，但在诉讼中，被告应举证证明其主张。本案被告虽然举证，但在一审中没有应诉，使之不能质证，其所举证据终不能作为定案依据，其当然应承担败诉责任。因此法院判决撤销被告浏阳市公安局对二原告做出的具体行政行为是符合限定与排除原则和行政诉讼举证规则的。
（温建华　陈淑）